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1、金融特别行动工作组40 项建议引言不法分子清洗黑钱的手法和技俩层出不穷，以图规避执法当局不断推出的对策。打击清洗黑钱财务行动特别组织1(下称“特别组织”)发现，近年清洗黑钱手法愈趋复杂，利用法人掩饰非法收益真正拥有权和控制权以及利用专业人士提供意见和协助以清洗犯罪收益等情况，愈来愈多。有见及此，特别组织从处理不合作国家及地区问题的工作汲取经验，以及参考一些国家和国际组织采取的措施，然后检讨并修订40 项建议，重新制订一套打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的完善机制。特别组织现呼吁所有国家采取所需行动，采纳新订建议，改革他们现有打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动的机制，并切实推行建议的措施。特别组织为修
2、订40 项建议进行了大型的检讨工作，咨询对象包括特别组织成员、非成员、观察成员、金融界和其它受影响界别以及有关人士。在咨询期间收集的多方面意见，全部都在检讨过程中加以考虑。经修订的40 项建议所针对的活动已由清洗黑钱活动扩大至包括恐怖分子融资活动。40 项建议加上打击恐怖分子融资活动 8 项特别建议，组成一套更完善、全面和贯彻的措施，打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动。特别组织明白，各国法律制度和金融体系各异，因此未必全部能够采取划一的措施来达到共同目标，尤其是在细节方面。因此，40 项建议订明措施的最低标准，让各国可因应个别情况和宪法制度，落实有关细节安排。建议的内容包括各国刑事司法和规管制度应
3、采纳的所有措施；金融机构及某些行业和专业应采取的预防措施；以及国际间的合作。最初的40 项建议在 1990 年制订，旨在打击滥用金融体系清洗贩毒黑钱的手法。1996 年，为对付层出不穷的清洗黑钱手法，40 项建议首次修订。1996 年的40 项建议得到超过 130 个国家采纳，成为反清洗黑钱活动的国际标准。2001 年 10 月，特别组织把工作范围扩大至包括反恐怖分子融资活动，并进行一项重要工作，制订了打击恐怖分子融资活动八项特别建议。这八项建议载有一套措施，以打击资助恐怖行动和恐怖组织的活动，与40 项建议相辅相成2。要有效打击清洗黑钱和恐怖分子融资活动，关键之一是监察并评核各国在这方面的制
4、度是否符合国际标准。特别组织和与特别组织性质相若的区域组织进行的互相评核，以及国际货币基金组织和世界银行进行的评估，都是确保各国切实执行特别组织的建议的重要机制。40 项建议A.法律制度清洗黑钱刑事罪行涵盖范围1.各国应根据1988 年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约(下称维也纳公约)和2000 年联合国打击跨国有组织犯罪公约(下称巴勒莫公约)的规定，把清洗黑钱活动列为刑事罪行。各国应把清洗黑钱罪纳入所有严重罪行的涵盖范围，以尽量扩大清洗黑钱罪依据罪行的范围。依据罪行可以包括：所有罪行；或限定的某类严重罪行或刑罚为监禁的罪行(即限定范围的方法)；或所胪列的罪行；或结合以上几种方法后订明
5、的罪行。如某国采用限定范围的方法，则依据罪行最低限度应包括该国法例订明的所有严重罪行，或最高刑罚为一年以上监禁刑期的罪行；如某国本身的法律制度订有最低刑罚，则依据罪行应包括所有最低刑罚为六个月以上监禁刑期的罪行。无论采取哪种方法，各国在规定依据罪行的范围时，最低限度应包括每个指定罪行类别3所包含的一些罪行。清洗黑钱罪依据罪行的范围应予扩大，对于在外国发生且在该国构成罪行的行为，如在国内发生便可构成依据罪行，亦应列为依据罪行。各国可订明，要证明在外国发生的行为可构成依据罪行，唯一前提是有关行为如在国内发生便可构成依据罪行。如国家本身法例的基本原则有所规定，则有关国家可订明清洗黑钱罪行不适用于干犯
6、依据罪行的人。2.各国应确保：a)证明某人蓄意和明知而干犯清洗黑钱罪行的准则，须符合维也纳公约和巴勒莫公约订定的标准，这包括可根据客观实际情况推断某人的心理状况。b)法人应负上刑事法律责任，如不可行，则应负上民事法律责任或行政责任。如法人所在国家的法例已订明这些责任可予追究，亦不排除可同时对法人提出刑事或民事诉讼或进行行政程序。法人应受到有效、适当和阻吓性的制裁。这些措施不应影响个人须承担的刑事法律责任。临时措施和没收行动3.各国应采取与维也纳公约和巴勒莫公约所载措施相若的措施，包括订立法例，让主管当局可在不损害真正第三方权益的情况下，没收被清洗的财产、藉清洗黑钱或干犯依据罪行而得来的收益、干
7、犯有关罪行时所使用或意图使用的工具，又或价值相当的财产。有关措施应包括授权有关当局：(a)找出、追查和评估须予没收的财产；(b)采取冻结和查封财产等临时措施，以防有人出售、转移或处置该等财产；(c)采取措施，防止或阻止那些妨碍国家收回须予没收的财产的行为；以及(d)展开适当的调查工作。各国可考虑采取一些措施，让主管当局可无须循刑事法律程序定罪而能没收有关犯罪收益或工具，又或可在符合国内法律原则的前提下，要求违法者证明被指须予没收的财产的合法来源。B.金融机构及非金融企业及行业应采取的反清洗黑钱和恐怖分子融资活动措施4.各国应确保金融机构保密法例不会妨碍他们实施特别组织的建议。对客户尽应尽努力和
8、保存记录5.*金融机构不应管有匿名账户或明显以假名开立的账户。在下述情况下，金融机构应采取对客户尽应尽努力的措施，包括确定和查证客户的身分：L 建立业务关系；L 进行不常见的交易：(i)超逾指定金额的交易；或(ii)在第 VII 项特别建议注释所述情况下进行的电汇交易；L 怀疑有人进行清洗黑钱或恐怖分子融资活动；或L 金融机构怀疑先前取得的客户身分资料是否真确或充分。须采取的对客户尽应尽努力措施包括：a)确定客户身分，并使用可靠、从独立来源所得文件、数据或数据 4 以查证客户身分。b)确定实益拥有人，并采取合理措施以查证实益拥有人的身分，致使金融机构信纳其知道实益拥有人是谁。就法人及法律协议而
9、言，金融机构应采取合理措施以便了解客户的拥有权及管理架构。c)获取有关业务关系的目的及性质的资料。d)对业务关系持续尽应尽努力，并审阅在业务运作期间进行的交易，以确保所进行的交易与金融机构所了解的客户、其业务及风险数据（如有需要，包括资金来源）情况相符。金融机构应采用上述第(a)至(d)段每项对客户尽应尽努力措施，但可因应客户、业务关系或交易的类别作风险考虑，决定采取措施的程度。所采取的措施必须符合主管当局发出的指引。对于较高风险的类别，金融机构应加强尽应尽努力。在某些风险较低的情况下，各国可准许金融机构减少或简化采取的措施。在与非经常客户建立业务关系或进行交易时或之前，金融机构必须查证客户及
10、实益拥有人的身分。在有效管理清洗黑钱风险，以及确保不妨碍业务正常运作的情况下，各国可准许金融机构在建立业务关系后合理、可行的时间内，完成查证身分的工作。如未能遵行上述(a)至(c)段的措施，金融机构不应开立账户、开始业务关系或进行交易；或应终止业务关系；及应考虑就客户提交一份可疑交易报告。这些规定应适用于所有新客户，但金融机构也应按现实及风险情况使这些建议适用于现有客户，并应在适当时间就这类现有业务关系采取尽应尽努力措施。6.*就政治人物而言，除了执行一般的尽应尽努力措施外，金融机构应：a)有适当的风险管理系统以决定客户是否政治人物。b)获高层管理人员批准与这类客户建立业务关系。c)采取合理措
11、施确定财富及资金来源。d)持续对业务关系加强监察。7.就跨境代理银行服务及其它同类业务关系而言，除了执行一般的尽应尽努力措施外，金融机构应：a)收集有关答复机构的充足资料，以便充分了解答复机构的业务性质，以及凭公开数据判断该机构的信誉及监督质素，包括该机构是否正接受清洗黑钱或恐怖分子融资活动调查或被施以规管行动。b)评估答复机构的反清洗黑钱及恐怖分子融资活动控制措施。c)在建立新的代理业务关系前获得高层管理人员批准。d)以文件记录每个机构须各自履行的责任。e)在“可通过账户支付”方面，信纳答复银行已查证可直接使用代理银行账户的客户身分，并持续采取尽应尽努力措施，以及信纳该答复银行可应要求向代理
12、银行提供有关的客户身分资料。8.各国应特别留意随新科技或发展中科技应运而生的任何清洗黑钱技术，这些技术可能有利于隐藏身分。各国应在必要时采取措施，防止这些技术用于清洗黑钱。更重要的是，为处理与非面对面业务关系或交易有关的各种风险，金融机构应备有相关的政策及程序。9.*在符合下列准则的前提下，各国可准许金融机构依靠中介机构或其它第三者执行对客户尽应尽努力程序第(a)至(c)项或开展新业务。如准许有这种依靠，确定和查证客户身分的最终责任仍在依靠第三者的金融机构。应符合的准则有：a)依靠第三者的金融机构应立即获取对客户尽应尽努力程序第(a)至(c)项规定的必要数据。金融机构应采取充足措施，令本身信纳
13、该第三者可应机构要求，实时提供符合对客户尽应尽努力规定的身分资料及其它有关文件。b)该金融机构应令本身信纳该第三者得到规管及监督，并有措施根据建议 5 及 10 履行对客户尽应尽努力的规定。各国可根据所得有关哪些国家没有或没有充分采纳特别组织建议的数据，自行决定符合这些条件的第三者以哪个国家为基地。10.*为求迅速提供主管当局所索取的资料，金融机构应保存一切国内或国际间交易的必要记录最少五年。该等记录必须足以把每项交易重组(包括所涉及的款额和货币类别)，以便在必要时提供有关犯罪活动的证据，供检控之用。金融机构应在业务关系结束后的最少五年内，继续保存透过对客户尽应尽努力程序获得的身分数据记录(例
14、如护照、身分证、驾驶执照等官方识别身分文件或类似文件的副本或记录)、账户档案和业务往来书信。国内有关主管当局在适当授权下，应可查阅这些身分数据及记录。11.*对于一切没有明显经济或合法目的的交易，不论是复杂且不寻常的大额交易，还是异乎寻常的交易方式，金融机构都应特别注意。金融机构应尽可能审查这些交易的背景和目的，并把审查结果记录下来，供主管当局及审计师使用，协助他们行事。12.*在下列情况下，建议 5、6、8 至 11 所载有关对客户尽应尽责任及保存记录的规定，适用于指定的非金融企业及行业：a)赌场客户进行的金融交易相等于或超逾指定金额。b)房地产商为客人进行买卖房地产的交易。c)贵金属贩卖商
15、及贵宝石贩卖商与客户进行的现金交易相等于或超逾指定金额。d)律师、公证人、其它独立法律专业人士及会计师就下列活动为客人准备或进行交易：L 买卖房地产；L&am,p;am,p;nb,sp;管理客人款项、证券或其它资产；L 管理银行、储蓄或证券账户；L 组织创立、营运或管理公司的承担额；L 创立、营运或管理法人或法律协议，及买卖商业实体e)提供公司及信托服务机构就“词汇”定义部分所列活动为客户准备或进行交易。举报可疑交易及遵守规定13.*金融机构如怀疑或有合理理由怀疑有关款项是犯罪活动的得益，或与恐怖分子融资活动有关，必须直接根据法例或规例迅速通知财富情报组。14.*金融机构、其董事和雇员：a)如
16、果是本着真诚而向财富情报组举报可疑的事情，那么即使他们未能明确知道涉及的是甚么犯罪活动，也不论是确有其事，他们应受到法律条文所保障，无须因违反合约或任何法例、规管条文或行政管理条文中对披露数据所定的限制而负上刑事或民事责任。b)应在法律上被禁止披露正向财富情报组提出可疑交易报告或举报有关资料的事实。15.*金融机构应制定防止清洗黑钱及恐怖分子融资活动的措施。这些措施应包括：a)制定内部政策、程序和控制措施，包括适当的遵守规定管理安排，以及在聘请雇员时采取足够的审查程序，确保雇员素质达到高标准。b)持续推行雇员培训计划。c)设立审查机制，以测试有关制度。16.*在不抵触下列条件的情况下，建议 13 至 15 及 21 所载规定适用于所有指定的非金融企业及行业：a)律师、公证人、其它独立法律专业人士及会计师在代表或为客人进行建议 12(d)所述活动的金融交易时，应按规定举报可疑交易。应鼓励各国扩大举报规定至包括审计等其它会计师专业活动。
