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1、 电子体系框架论文：我国电子政务呼唤“共同语言”摘 要 我国电子政务建设面临一些老生常谈的问题,如信息孤岛、重复建设、效率低下等,这其中涉及行政体制和管理机制等方面的问题。而且这些问题决非成立或撤销一个机构或者单从行政体制层面就能解决的,需要从观念认识、行政体制、管理机制等方面综合加以治理。体系架构,就像是一门通用语言。完善的电子政务总体体系架构可以弱化行政体制矛盾。无论有无国信办,无论哪个机构负责管理电子政务,无论谁批项目建设资金、谁批运维资金,大家都是用共同的标准说话,用共同的尺度衡量,可以减少推诿扯皮、各自为政等现象。因此,建立一套国家层面的统一的电子政务体系架构,是我国现阶段电子政务发
2、展所急需的,也是指引电子政务科学发展、科学决策所必需的。在“十二五”期间,我国应尽快建立健全电子政务总体体系架构,形成一套符合我国国情、辅助科学投资决策、引导可持续发展的方法论,指导并保障我国电子政务快速有序发展。 关键词 电子政务 ; 体系架构 0 引言 信息孤岛、重复建设、效益低下在电子政务的进程中,这些普遍存在且老生常谈的问题会随着电子政务的发展而逐步凸显。面对这些问题,国家及时而有针对性地采取了措施并出台了相应的政策方针。从 2002年开始,在中办发200217 号文件的指引下,我国电子政务就开始围绕着“一站、两网、四库、十二金”的发展重点有序展开1。进入“十一五” 阶段,我国相继颁布
3、了一系列电子政务方面的政策方针,如“十一五”规划信息化专项规划 、 国家电子政务总体框架 、 国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见等。随着这些政策方针及指导意见的出台,近年来我国电子政务在围绕提高治国理政能力,坚持统筹协调、分步实施的方针下扎实推进,在推动信息共享、业务协同以及政府管理创新和公共服务模式创新等方面都有一定成效。但是,不可否认的是,我国的电子政务建设仍然面临考验。 总结起来,现阶段我国电子政务建设存在的主要问题有:信息化建设还存在多头管理、各自为政、投资分散等体制性障碍;整体水平不高,地区发展不平衡,部门信息化应用水平参差不齐;信息共享程度不高,信息资源分散,信息
4、孤岛现象普遍存在;部分系统效率低下、利用率不高;重复建设现象仍然存在;标准规范建设滞后等。可以看出,这其中有行政体制方面的问题,也有管理机制等方面的问题。对此,很多人过多纠缠于是否应该恢复国信办,以及如何保障工信部的职能定位等行政体制方面的问题。但笔者认为,上述问题决非成立或撤销一个机构就能解决的,也绝非单从行政体制方面就能解决的,而要从观念认识、行政体制、管理机制等方面综合加以治理,才能使这些问题得以有效解决。电子政务总体体系架构可以弱化行政体制矛盾,无论有无国信办,无论哪个机构负责管理电子政务,无论谁批项目建设资金、谁批运维资金,大家都是用共同的标准说话,用共同的尺度衡量,可以减少推诿扯皮
5、、各自为政等现象。因此,建立一套国家层面的统一的电子政务体系架构,是我国现阶段电子政务发展所急需的,也是指引电子政务科学发展、科学决策所必需的。 体系架构,就像是一门语言,绝非是单纯的语言文字,脱离语法、语境、语意及语用等多重要素,语言文字就变成了符号,失去了它的意义;体系架构也绝非是单纯的总体框架、参考模型、评估框架等,如果脱离实施方法的指导,管理机制的约束,行政体制的协调,考评体系的制约等,体系架构就变成了理论空壳,没有实际意义。在“十二五”期间,我国应尽快建立健全电子政务总体体系架构,形成一套符合我国国情、辅助科学投资决策、引导可持续发展的方法论,指导并保障我国电子政务快速有序发展。具体
6、来说,我国电子政务总体体系架构应从以下两方面入手: 1 规划制定我国电子政务元结构体系,建立健全我国电子政务总体体系架构 所谓元结构,就是能用来描述结构的结构。元结构体系是电子政务总体体系架构的重要组成部分,就如文字是语言的基本元素一样,元结构是构筑总体体系架构的基本元素。建立健全元结构体系的过程是一个化整为零的过程,其目的就是能够使将来的电子政务建设能够变零为整,并使其简单化、科学化、规范化。如何将形态功能各异的电子政务工程项目分出可以共用的砖瓦、钢筋、水泥,从而复用到其他电子政务工程项目中去,是我国电子政务决策者和管理者需要认真思考的问题。与传统建筑不同的是,支撑电子政务建设的是业务元结构
7、、绩效元结构、服务构件元结构、数据元结构、技术元结构等。受篇幅所限,本文着重探讨业务元结构相关问题。美国在其联邦企业架构/联邦政府体系架构(FEA, Federal Enterprise Architecture)中指定了 153 个业务元,即可以从宏观上认为 ,美国政府就是在 从事 153 项业务2。根据美国联邦政府研究分析,29 个政府机构管理着541 个与环境保护有关的项目,13 个政府机构管理者 342 个与联邦经济发展相关的项目,9 个政府机构管理着 27 个有关青少年怀孕的项目3可以看出,面对看似简单清晰的业务元,在现实政府机构中,由于职能交叉严重,导致电子政务重复建设的现象难以从
8、根本上杜绝。英国政府 ICT 战略(2010-2020)4中将共用、复用思想作为支撑其多项战略的基本思想,其原则就是:即使不同的机构有各自特定的要求,甚至是两个完全不同职责的机构,它们在一个业务流程中也会有多个步骤与其他组织是相同的,因此,可以将业务进程中的每个步骤都定义为一个可复用的服务,使其可以按照新的业务原则要求搭配组合,支撑新的业务。当前,我国正处在推进大部制改革的浪潮中,如何进一步梳理我国各政府机构的行政职能,脱离行政机构的限制,并明确化、标准化跨机构的政务业务元,无论对优化政府结构、减少职能交叉,还是对识别电子政务重复建设、推动业务流程再造都有积极意义。 有了统一的元结构体系,我国
9、电子政务建设就将有了标准化、规范化的基石,有了共同标准的砖瓦,有助于识别重复投资、为投资决策提供依据,也为后续的评估考核带来方便,更为快速规划响应、动态实施管理提供基础。 2 建立健全我国电子政务总体体系架构动态管理、实施机制 单纯的元结构体系可以对我国电子政务建设在短时间内的发展给予指导,但如果仅仅是静态的结构体系,那么面对我国实际的改革进程,将不具可实施性。对于复杂的电子政务工程,其建设周期较长,少则 23 年,多则 35 年甚至更长 ,常常因为计划不如变化快 ,而切实影响着我国电子政务建设。因此,如何建立健全一套电子政务动态管理、实施机制,保证电子政务总体体系架构的动态性、演进性和可持续
10、性,是保障我国电子政务建设可持续发展的首要问题。对此,主要有以下几项建议: (1) 依据电子政务总体体系架构中的当前架构及目标架构,制订重大工程项目过渡计划。在过渡计划中组织并描述重大工程项目,明确跨机构工程中各个相关机构涉及的职责和业务边界,从而在相关机构官员中增强责任意识与参与意识,提高跨机构工程项目与各相关机构体系架构的匹配度与结合度,提高共同的跨机构业务流程、服务构建和技术标准的共享和复用,通过各机构在跨机构工程中的参与实践加强合作。(2) 制定体系架构实施纲要及考评标准,完善电子政务考评机制。由于我国特殊的行政体制,发改委批建设费,财政部批运维费多头管理带来的问题是大家能否有共同语言
11、,一方认为是好的,另一方意见如何。对于这个好,大家没有一个共同的定义,共同的标准,即使由专家组评审,也难以摆脱项目审批存在的人情因素、主观因素。从单独一方来说,对于工程立项的审批,单个的项目立项书犹如文字符号,脱离语境语义,会大大影响对其本意的表达。电子政务工程建设,不能像传统的建筑工程一样批复立项,在考虑单个电子政务工程建设实施的同时,还要充分考虑单个工程项目与其他项目的相关度与影响度。例如,每一个工程立项报告都把最先进的技术写进去,都要用云计算,都要推进 IPv6, 都要实现共享复用如果没有一个总体体系架构实施纲要及考评标准,就难以从总体上推动共享复用,更加难以科学地把控投资决策。最近美、
12、英、澳等发达国家都开始推动国家数 据中心整合计划,英国要从 130 个数据中心整合到 1012 个4, 伴随的是与政府云计算应用的联动,以共同推进整个国家的共享复用。我国的电子政务总体框架是一个概要性的指导性意见,难以从细节上辅助电子政务投资决策,也难以从全局上引导工程项目间、政府机构间的协同和互动。一个项目该批不该批,该批多少钱,应该尽量科学化、规范化,从总体上把控、从细节上审核国家电子政务项目投资,保障电子政务项目建设的投资效益。 从总体上说,体系架构实施纲要及考评标准主要有以下作用:辅助投资决策,科学管理电子政务投资;识别体系架构目标架构规划及过渡计划与现实的绩效差距,加强监管,改善整个
13、国家范围内的数据和信息质量、可用性和共享复用;推进政务公开、公众参与及跨机构合作。 (3) 注重最佳实践,增进架构与实践的互动,建立反馈、促进机制。体系架构本身就是一个集成的管理实践,国家应该从最高层面上重视、推广电子政务最佳实践。纵观美、英、澳等发达国家,均设有专门针对电子政务建设及体系架构最佳实践的年度表彰。使国家电子政务总体体系架构动态地建立在最佳实践的基础上,不断改善、提升,形成自促进、正反馈的良性循环。我国也应该加强研究、推广电子政务最佳实践案例,建立有效的针对有助于改善总体体系架构、提升电子政务建设绩效等最佳实践的反馈机制,这将对我国的电子政务建设实施有着不可估量的推动作用。 主要
14、参考文献 1 国家信息安全工程技术研究中心,国家信息安全基础设施研究中心 . 电子政务总体设计与技术实现M. 北京:电子工业出版社 , 2003. 2 Executive Office of the Prisident of the United States. FEA Consolidated Reference Model Document Version 2.3Z. 2007. 3 The National Commission on the Public Service. Urgent Business for America:Revitalizing the Federal Government for the 21st CenturyR.2003. 4 Cabinet Office. Government ICT StrategyR. 2010.
