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1、关于提高基本养老保险统筹层次的思考关于提高基本养老保险统筹层次的思考QQ 鱼注：本文来源于安徽劳动保障网，目前社保统筹层次提高是一个关注热点，从目前的政策和舆论导向来看，社保统筹问题迟早要解决，提高统筹层次是一个必由之路，但是在具体实施过程中会有不少问题。这篇文章涉及了不少实际问题，值得大家参考学习。众所周知，统一的社会保障体制是市场经济体制不可或缺的重要组成部分，而养老保险又是整个社会保障体制的主要内容之一。自 80 年代末期以来，随着社会主义市场经济改革进程的发展，我国的养老保险体制改革大体上经历了“退休费用由企业统筹改为县市级地方社会统筹” 、“建立符合国情的社会统筹与个人帐户相结合的部
2、分预筹积累模式” 以及“全面提高社会统筹层次” 的三个阶段。2003 年党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定和 2005 年国务院出台的 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 （国发200538号）文件，都明确提出了提高统筹层次的目标任务，为我国全面进入提高统筹层次的养老保险第三步改革指明了方向。我省现在正紧锣密鼓推进第三阶段改革。一、现行养老保险面临的主要问题现行城镇企业职工基本养老保险制度主要是针对城市原国有企业职工设计的，明显不适合非正规就业群体和农民工等社会弱势群体的需要，也超出了各类非国有企业的缴费能力。总体而言，现阶段养老保险主要面临以下几个方面的问题：其
3、一，缴费费率过高。由于承担国有企业的历史债务，一些地方由于经济不景气的缘故，或者由于人口老龄化的缘故，在现行的县市统筹层次下，养老保险缴费比率不断上升。目前，我国的企业缴纳的基本养老保险费平均高达 20%以上，如加上个人缴费则总缴费负担达到 28%以上。各类非公企业和非正规就业群体个人普遍感到负担太重。由于费率过高，一些地区为推动扩面采取捆绑参保的做法，进一步影响了单位和个人参保的积极性，影响了劳动者养老保险权利的获得和享受。其结果是，尽管扩面征缴打了一个又一个“战役” ，但仍收效甚微。有关资料显示，目前我国城镇养老保险仅覆盖 48%的劳动者，包括城镇非正规就业人员和农民工在内的广大劳动者基本
4、仍未进入基本养老保险制度。其二，养老保险统筹层次过低，多为县市级统筹。由于我国的养老保险制度改革是自下而上推进的，加之由于历史负担的轻重不一,从而造成了各地养老保险压力大小不等，各地的养老保险一直停留在地市和县级统筹层次上，这种状况显然不符合养老保险制度的内在需求和基本原则。其结果是，不仅制度被严重分割，而且造成地区之间的负担畸轻畸重，使得越是经济发达、辖县少的地区，其劳动力市场就业率越高，人员结构相对年轻，社保负担就越轻(费率低，基金充裕)，越有利于地区经济发展；相反，越是贫困落后、辖县多的地区，劳动力市场就业率越低，养老保险费率越高，越是不利于吸引投资，导致经济不断恶化。在这种状况下，养老
5、保险统筹层次需要提高，以此缓解局部地区人口老化和经济不景气造成的养老保险基金缺口的压力。 其三，由于实行县市级统筹，各统筹单位之间政策不统一，养老保险基金无法平移对接，影响农民工等高流动性群体养老保险权利的享受。按照现行“统帐结合” 的管理体制，欠发达地区年轻人到发达地区打工，年老时回到原籍退休养老，造成大量的统筹基金留在发达地区，有限的个人帐户资金转回原籍，给欠发达原籍造成支付压力，劳动力本人也因此待遇受损，直接导致养老保险基金地区间的不均衡。二、提高统筹层次的由来和趋向统筹层次是养老保险社会化的标志，也是市场经济发育程度的标志。社会保险实行的是“大数法则”。按照大数法则，社会保险的统筹层次
6、越高，风险就越分散，越有利于政府在更大空间内调剂余缺，平衡地区差距，实现有限资金的充分利用，保险体系就越稳固。由此实现风险共担，互助互济，参保人员越多，统筹层次越高，抵御风险的能力就越强。反之，统筹层次低不利于劳动者的流动，结余基金地区之间不能转移，缺口部分要靠财政弥补，势必影响基金抵御风险的能力，加重财政的负担。因此，提高统筹层次无疑是增强社会保险基金抵御风险能力的必由之路。国务院 38 号文件即 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定明确规定：“ 在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件”。作出这一决策的依据正是基于统筹范
7、围的大小与抗风险能力的大小成正比的基本认识和判断：在更大范围内分散基金风险，调剂基金余缺，在更高层次上进行统筹管理，可以更好地保证养老保险基金的完整与安全，发挥社会保险的调剂保障功能。据查证，到去年底，全国共有 12 个省全面实施了养老保险省级统筹， 87 个市实行了市级统筹。作为向省级统筹过渡的一个重要基础阶段，安徽省从 2005 年开始，在原建立市级调剂金制度基础上，在 9 个市开始了基本养老保险市级统筹试点，至此拉开了我省提高养老保险统筹层次的改革帷幕。应该说，市级统筹改革已成为安徽省完善社会保障制度的重要内容，对确保离退休人员基本养老金按时足额发放具有深远的历史和现实意义。毋庸讳言，由
8、于市级本身调剂金规模很小的缘故，单就市级统筹的层面而言，其资金调剂能力还有限，资金调控的余地也不大。如果没有中央和省级财政的支持，抵抗风险的能力仍然很差。从已实现市级统筹的淮北、淮南、马鞍山、铜陵、合肥、芜湖、蚌埠、黄山、阜阳 9 个市运行情况来看，市级统筹的水平也仅停留在市级管理上。一旦出现养老金支付危机，市本级对养老保险基金出现的缺口没有多大调剂能力，市财政也无力弥补缺口，只能依靠省或国家解决。市级统筹的改革实践表明，在资金调剂、业务管理以及促进劳动力流动等方面，市级统筹强于县级统筹，但受统筹范围的客观限制，仍具有很大的局限性。因此，在市级统筹的基础上进一步提高养老保险统筹层次，实现省级统
9、筹势在必行。为此，我们必须突破现有利益格局，以养老保险从市县统筹的粗放式管理向市级统筹集中式过渡为基础，进而全面推动向省级统筹的规范化管理转变，解决提高统筹层次后资金的筹集、分配、管理问题，在全省范围内实现费负公平和待遇公平，提高基金的使用效率。通过规范各级政府的责任和权限，杜绝体制性漏洞，通过集中调剂资金减少资源闲置，真正起到调剂、互助和抵抗风险的作用。三、提高统筹层次面临的主要困难从前些年建立市级调剂金制度的运行实践和效果，以及省内已实施市级统筹的地市经验做法上看，提高统筹层次工作面临着诸如各地发展不平衡、统筹政策不规范和基金调剂难等问题。由于原统筹层次低，基金不能在较大范围内调剂，确保养
10、老金发放的成果难以持续巩固。受统筹区域限制，社会保险关系难以转移，影响了劳动力的正常流动。归纳起来，制约统筹层次提升的主要因素有以下几方面：一是认识上的原因。对推进市级统筹问题，各地政府看法不尽一致，一些地方认为目前实行市级统筹时机不成熟，尚未将提高统筹层次工作摆在重要日程上，还有的认为市级统筹不如一步到位直接实行省级统筹，有的对提高统筹层次后基金能否实现平稳运行信心不足，担心在市县各级政府责任不明的情况下，确保发放的责任主体会全部集中到市里，助长落后地区的依赖思想。二是体制上的原因。提高统筹层次的核心问题之一，是现行“分灶吃饭” 的财政体制下如何明确划分市县二级政府确保发放的责任。在财政分灶
11、吃饭的体制下，地方可支配财力有限，加上当地不同地区经济发展水平差异大，经济发展不平衡，负担不均衡，基金难以互相调剂，在这种体制下推进市级乃至将来的省级统筹难度很大。三是管理上的原因。社会保险经办机构管理不统一，人、财、物尚实行“块块管理” 模式，在管理方式上，一些地方没有实现计算机系统联网，基础管理落后，实行统一管理困难不小，这些因素也加大了推进市级统筹的工作难度。从国家劳动保障部得到的信息，目前省级统筹层面，归纳起来主要有两个模式：一个是陕西模式，一个是福建模式。陕西模式是统收统支、机构垂直管理，福建模式是核定基数、统一调剂、超支共担。两省模式的核心都是基金实行统一集中使用。四、推进市级统筹
12、工作的思路根据当地实际情况，市级统筹必须按照强化预算、明确责任、加强管理、统收统支的原则，加快提高养老保险统筹层次。市级统筹工作的主要工作思路应该是：摸清各县（市）养老保险基金家底和基本情况是前提，统一参保缴费和待遇支付政策、掌握各县（市）收支业务数据信息是关键，基金缴拨预算管理是主线，组织机构领导和部门密切配合是保证。为此，要做好以下工作：1、全市执行统一企业职工基本养老保险制度和政策。国家制定的统一的基本养老保险政策必须由市级政府统一组织贯彻实施，地方补充性办法则由市级政府统一负责制定。市、县原来制定的办法与国家和省市级政府政策规定不一致的，必须进行清理规范。2、全市统一企业和个人缴纳基本
13、养老保险费的比例和基数。企业缴纳基本养老保险费执行全市统一比例，即本企业职工工资总额的 20%。个人缴纳基本养老保险费执行全市统一比例。企业和个人缴纳基本养老保险费的基数执行全市统一的规定。3、全市统一编制和组织实施企业基本养老保险基金收支预决算。收支预算由市级社保经办机构按规定程序编报市级劳动保障部门审核后，报市级财政部门复核，经市级人民政府批准后执行。市级社保经办机构根据省市劳动保障部门下达的各项目标任务计划，统一编制分解下达全市年度扩大覆盖面和基金征缴等任务计划。4、基本养老保险基金由市级财政专户统一管理。按照基本养老保险基金统一征收、统一支付的要求，养老保险基金实行收支两条线管理，市级
14、养老保险财政专户，集中归集市本级和各县（市）养老保险费、拨付市本级和各县（市）养老金。5、市劳动保障、财政部门应将中央财政补助资金、省级财政补助资金和上解的调剂金统一使用，统筹调剂。按照预算规定，县级财政必须对于本级应负担的基金缺口予以补助。6、统一基本养老金待遇政策。待遇支付项目必须齐全，养老金计发办法必须统一。基本养老保险待遇调整必须由省级政府按照国家规定，统一部署实施，全市统一标准。7、统一基本养老保险管理。统一养老保险业务管理流程，建立健全统一的市级中心数据库，形成市、县两级计算机网络联网，推进养老保险管理规范化、制度化、信息化建设。统一社保经办机构名称、规格、编制和经费管理，加强社保经办机构队伍建设。8、统一基本养老保险基金的监督。成立社会保险基金监督委员会，规范基金监督办法，建立年度基金收支信息披露制度
