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1、小区规划变更纠纷原因分析与规制案例一：上海市闵行区九歌花园小区的三期工程动工后，业主在规划图纸上发现小区整体规划将有很大变化，一条宽 6 米的公共道路分割了小区，将来社会车辆也可鱼贯而行，业主对优质生活环境的预期随之落空。从三期的建造情况看，多处规划作了变更，小区将因此变得面目全非，原来的纯住宅变成了住宅和商务混用，一条新增加的公共道路更将完整的小区“劈”成两半。小区 9 幢楼的一墙之隔处一条宽约 6 米的碎石路，已具雏型，这条路从龙茗路开头，通到 16幢楼处拐弯通向“静安新城”的 12 区，将九歌花园硬生生地分成了两半。两边都用围墙隔开，各开出一道门。小区被一分为二，业主原本购买的中央景观房
2、因此变成了临街房。位于小区整体规划中心位置的 9 号楼属于绿化景观房，按照原规划，9 幢楼和 16 幢楼对面是一片直通漕宝路、带有水线柱廊的绿化景观带。高价购买的景观房不仅无景可观，中央位置的房子也降格成了临街房。另外，开发商建造的会所至今未开放，小区内的高尔夫训练场也不见踪影，百米水景也只有区区几米。从开发商原楼书可以看到，九歌花园为占地 1.5 公顷的带状花园，规划绿化率高达 52%。按照图示，小区东邻龙茗路，南接漕宝路，属于一个独立的整体，中间仅一条贯通小区南北的通道，现在新辟社会道路的位置。与开发商屡次交涉无果之后，小区部分业主将开发商上海静安新成置业有限公司告上法庭。闵行区法院判定，
3、认为楼书所载平面图对小区总体平面布局作了清楚的标示，应视作双方对小区平面布局所作的约定。且双方在预售合同中约定“不得擅自变更已经约定的小区平面布局，确需变更的应当征得原告书面同意。”因此，开发商虽将规划报批，但行为已构成违约，应按约定进行赔偿案例二：浙江省台州市路桥区，近三百户业主已向台州玉宏房地产集团公司支付了房款，购买位于路桥城区最佳地段的世纪大夏房屋，购房合同约定在 2008 年11 月底交房，但该房屋到现在还没有验收，更严重的是，区域规划已经被开发商改的“惨不忍睹”：从业主从路桥区规划处取得的资料可知，该房产取得规划许可证的时间为 2005 年 11 月 1 日，而路桥区规划处提供的图
4、纸是 2006 年11 月 1 日批准的，规划许可证的附图比规划许可证整整晚了一年，且图纸下面有（修 2）的标记，可知，该大厦的规划至少更改过两次。比较原公示的规划图与现经变更后的图纸可知，原规划的绿化率为 35%，现变更后规划的绿化率则减少为 71%。更让业主可气的是：2008 年 12 月 18 日，业主们参与区政府组织的协调会上，路桥区规划处代表说规划改过 2 次，分管城建的付区长说规划先后改过 12 次。从现场踏勘可见，目前该地段的建筑布局与当初该公司在卖房时所承诺的情形有严重出入，主要是区域内凭空多建了房屋，增加了建筑密度。 为此 200 多户业主拒绝了收房，曾多次向区政府及有关部门
5、反映投诉，要求恢复原有绿化，但至今没有得到解决。后这些业主的代表商量决定：2009 年2 月 11 日上午，集中全体业主到区政府有关部门再次反映、催促解决，但巧合的是 2 月 11 日区人大、政协“”召开，政府部门个别领导怕造成不良影响而连累自己，就以他们要游行、破坏为借口，在 2 月 9 日元宵节那天，让区公安部门调集动用警力，对一些业主严加审问，将业主集会说明非常集会、将业主凑钱聘请律师说成是“非法集资” 目前规划变更这一现象的普遍性和带来的影响在开发商的开发过程中，购房人对小区的规划变更可以说是司空见惯，一般表现在容积率增大、绿化率减少、公建配套不建造或少建造。造成规划变更的原因无非有两
6、类：一是开发商擅自变更小区的规划，比如说许诺的会所不建造、减少小区的绿地等等；二是政府主管部门主导的规划变更，比如说将小区门前的幽静小道变成城市主开道、原来规划的城市绿地建成的高层的商务楼等等。清华大学建筑学院博士生导师毛其智教授直言不讳指出，“开发商违反规划、随意更改规划、增加容积率、占用绿地，这在全国都有普遍性。”有人做过统计，北京 80%的小区在开发商预售后，小区的规划或多或少又进行了改动。对普通老百姓来说，买一套商品房往往是倾其财力，外加银行贷款。如果购买的房子与开发商的宣传不一致，严重影响居住环境的品质，所造成开发商与购房人之间的矛盾可想而知，从这个意义上讲，购房人与开发商、与规划部
7、门之间的纠纷与冲突必然是激烈的。关于小区规划变更引发的法律纠纷，是众多房地产纠纷中的一类，它不同于其它房地产方面的纠纷，比如说延期交房纠纷、房屋质量纠纷等，这一类纠纷最为明显的特点往往是处理难度大的群体性纠纷，在引发法律诉讼的同时，也往往涉及到购房人上访、向政府部门请愿等社会性问题，成为影响社会和谐的不安定因素。在台州业主激烈反对开发商变更小区规划一案中，业主就曾多次集会到区政府、区规划局、信访办、市规划局等处，向浙江省政府主管门写上访信等。这一类案件，背后反映的开发商的诚信缺失、规划部门的权力滥用、城市规划的盲目性、开发商与政府主管部门的官商勾结等等。造成小区规划变更之原因分析1、商品房预售
8、制度给开发商擅自变更小区规划提供的便利我国城市房地产管理法规定的商品房预售制度，已经有 15 年之久，从一定意义上讲，商品房预售制度，已经成为开发商“作恶”的源头。分析我国近年来的商品房销售，先后出现了一系列法律问题和市场操作问题。比如各地的预售标准和条件大相径庭，不少房地产开发商未取得商品房预售许可证，就以预订、预约等方式实施预订、预售等违法行为；少数房地产开发商采取囤积房源、恶意炒作、哄抬房价、炒卖期房等方式，获取不当利益，严重干扰了房地产正常秩序，损害了消费者权益，影响了房地产市场调控；有的开发商在预售过程中实施合同欺诈，虚假交易，利用虚拟合同套取银行贷款、偷逃税款，甚至不少地方出现开发
9、商携巨款潜逃事件等等。就小区的规划方面来讲，开发商预售时往往给购房人一幅精美的宣传册，诱人的小区规划、完善的小区配套让购房人为之心动，但由于诚信的缺失和我国商品房预售制度相关配套规定的滞后，开发商变更规划就成了以打通政府关结的极小成本来换取“真金白银”，何乐不为呢？2、规划法律的缺失，导致城市规划的随意性与短期性上文提到，规划变更一是以开发商的行为为主导,一般是基于开发商的诉求，政府主管部门变更的小区的规划；二是由于政府城市规划的变更，一般是政府相关部门任意变更城市规划而影响到小区居民的正常生活。对于政府城市规划变更之所以如此的容易，从制度层面讲，无非是相关法律的缺失，特别是涉及到利害关系人的
10、程序性法律的苍白。行政规划的拟定，确定过程的民主性、公开性不足,基本上是在行政机关内部封闭运行，忽视利害关系人的参与作用，民意吸纳和公益协调机制不完善,缺乏有效的协商机制。法律明确规定规划制定机关有义务召开听证会但有名无实，,且参与方式限定在提出意见书等范围内；参与时间多设定在行政机关制定出成形的规划方案并预告以后,故提出意见后也往往难以修改; 在行政规划的内容、手段和进度上,由于缺乏有效、完整的规划拟定、确定程序的法律规制和内容可行性的论证机制，规划的科学性、合理性比较差，有时，个别领导的意志往往成为规划变更的“依据”。正是由于行政规划制定和实施的制度化不够，制定规划的主观随意性和实施规划的
11、虎头蛇尾等，规划的变更现象比较普遍,且随意变更规划的行政机关却难以被追究法律责任。3、政府利益与开发商利益的“统一性”是小区规划变更具普遍性小区规划变更往往是政府利益与开发商利益“统一”的结果，这一问题可以从以下几个方面来说明：一是开发商变更的规划，往往需要向政府交纳一定的费用。比如说减少小区的绿地，绿化部门和规划部门一般都以此小区减少规划，由于城市绿化率的要求，必须在彼小区或其它地方增加绿化，所以开发商要交纳一定的费用，这一数字对一般人来说，往往也是一笔少则几十万，多则百万、千万的数字。以上述九歌花园为例，开发商将纯住宅改成了部分商务楼，向区政府增加了近亿元的土地出让金，政府也从开发商的收益
12、中分了一大笔羹；二是政府变更小区或小区周围的规划，往往需要开发商配合来共同完成，比如说一些地方政府往往以增加商业配套为由，在已经规划完毕、尚未建造完成的小区周围造一大型商业中心，为了配合中心的建造，小区原规划的土地和建筑必须作相应的变更，而作为交换的条件，开发商会得到土地出让金减少、容积率增大等各种各样的实惠。解决小区规划变更的主要法律途径 1、完善规划程序性规定，依法进行规划变更现代行政法治的一个重要的标志和要求就是程序正义，通过正当程序的一系列原则和制度来对行政行为的过程加以控制，其要求在制度设计中，应重视公民对行政活动的知情权、参与权，要求将公民作为行政行为的主体而不再是客体来对待。因此
13、，在借鉴正当程序的相关理念和制度的基础上,应当对行政规划变更进行更为合理和严格的程序规制。目前，就政府行政机关行政规划变更的程序而言，有以下两个方面亟待解决：一是行政规划变更的公告程序。公布行政规划变更方案，是为了让公众在举行听证会之前对行政规划的变更有足够的了解。公告应当在听证会举行前的一定时间内将行政规划变更的事由登载于政府公报或其他的媒介上，并应当允许公众查询。二是行政规划变更的听证程序。听证(publichearing ) 是正当程序的基本要求,其本意为申辩、质证。行政法上的听证本质在于政府站在中立的立场上,通过听取利益相互冲突群体的不同意见,从社会公共利益最大化的视角来作出决定。20
14、08 年 1 月 1 日生效的城乡规划法对规划的程序规定有了较大的进步，规定的规划在审批前和实施过程中，应当公示，并要求采取论证会、听证会等形式听取利公众的意见，但由于具体的操作程序规定过于简单，不管是公示，还是听证等可以听取公众和利益关系人的程序规定，是比较容易流于形式的，所以完善城市规划制定、实施、修改中的程序规定仍是当务之急。2、提高政府规划科学性，减少规划变更由于城市规划未经严谨的科学论证，从大的城市配套到小区建设，都普遍存在“规划短命”情况。由于城市规划的“朝令夕改”，业主购买了房子以后，对今后小区周围环境如何变更根本无法知晓。提高规划的科学性，应从以下几个方面做起：一是专家论证会。
15、对于行政规划涉及的技术性问题, 行政规划的制定机关应当组织专家就有关问题展开论证, 已保证规划的科学性和可行性。二是既要考虑公众的意见，但又不能盲从。对于一般的行政规划, 社会公众和其他行政机关对其内容进行评价, 提出自己的建议和意见, 提交行政规划的制定机关, 制定机关根据具体情况决定是否接受，对公众的反馈意见，合理的应当采纳，不合理的应当说明理由。三是应当坚决制止以个别领导人意志为转移的形象工程、政绩工程、盲目工程。这些工程往往不给科学论证，一旦实施后患无穷。以上述台州业主的案例为例，政府主管部门将住宅加高档酒店的物业改成了住宅、酒店和商城，不仅激化的开发商与业主的矛盾，也给今后三种物业模
16、式的正常居住、经营带来了巨大的风险。3、建立对利害关系人的补偿制度因行政规划变更而导致利害关系人的损失予以补偿。即便是行政规划的变更是合法和正当的，并符合了公共利益和比例原则的要求，那么对于少数公民因此而受到的“特别牺牲”也应当给予补偿。应当注意的是，政府行为一经法定程序作出，即具有确定力、拘束力和执行力,法律要求相对人对此予以信任和依赖,而规划变更的结果之一便是:使信赖政府的规划行为的人遭受到了特别的、额外的和沉重的负担,也即是说,公共福利的义务重重压在了一部分公民的肩上,而不是像税收那样将社会作为一个整体来对待,这时,政府对因此而遭受损失的人应给予补偿。上述九歌花园的案例中，将三期与前面的两期用一条市政道路一分为二，主要是政府规划的调整，而不是开发商的意志，所以这种情况下，政府应充分考虑对业主的补偿。从法治角度讲“无救济就无权利”。为行政相对人设置救济途径，能够恢复或补救被违法行政规划侵犯的权益。德国行政规划在救济方面,赋予了行政相对人广泛的权利，包括过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权，这些权利能够
