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1、大城市人口不是过多，而是分布失衡熊柴 蔡继明/文当城市人口规模超过一定水平时，交通情况与城市布局、交通设施水平及管理能力等更为相关，而不是人口。特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段中国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算 2015 年的城镇化水平已达到 56.1，这其中不仅包含了 2.2 亿“半城市化”的农民工及其家属，也包含了 2.2 亿居住在小城镇的“镇民”，因此按户籍人口计算的城镇化率只有 39.9。推进以人为本的新型城镇化，特别是加快农民工和“镇民”市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来 35 年间保持经济社会持续稳定发展的重大战略任
2、务。然而，新型城市化战略应选择什么样的人口布局，是以大城市（群）为主体，还是以中小城市和城镇为主体？这不仅在学界存在争议，即使官方文件也有不同的提法。本文赞成以大城市（群）为主体形态推进新型城市化，并且认为城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略做出应有的贡献。大城市快速发展是普遍规律从国际和国内经验来看，无论是大城市数量的增长，还是大城市人口所占城市人口及总人口比重的提高来看，都快于小城市。从国际经验上看，人口向大城市（群）集聚是普遍规律，特别是在城市化中后期。根据联合国统计，1950 年20
3、15 年这 65 年中，全球 30 万50 万人口的城市由 129 个增加到 690 个，仅提高了 4.35 倍，预计到 2030 年增加到 832 个；而 1000 万及以上人口的城市则从 2 个增加到 29 个，提高了 13.5 倍，预计到 2030 年增加到 41 个。同期，全球 30 万人口以下的城市人口占世界总人口的比例由 17.7增加到 23.2，仅增加 5.5 个百分点，预计到 2030 年可能下降到 23；而 1000 万人及以上人口的城市人口占比则由 0.9增加到6.4，提高了近 6 倍，预计到 2030 年占比达到 8.7。此外，在美国，1950 年2010 年，500 万
4、人以上的都会区人口占全国人口比重从12.2增至 24.6，特别是在 1970 年2010 年，500 万人以上都会区人口比重增加 9.4个百分点。在日本，人口长期向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884 年1973 年，东京圈人口占比从 10.8增至 23.9，大阪圈人口占比从 10.5增至 15.0，名古屋圈人口占比从 8.3增至 8.4；之后，日本人口迁移从向“三极”集中转为向“一极”集中，2014 年东京圈人口占比达 28.3。在韩国，首尔圈人口占比从 1955 年的 18.3增至 2015年的 49.1。2011 年以来，随着城市化进入中后期，中国城市人口聚集速度整体放缓，分化日趋
5、明显。2011 年2015 年，北上广深四个一线城市及天津全域常住人口年均增长 1.9，较2001 年-2010 年的 3.3明显下降，但增速仍然最高。9 个热点二线城市全域常住人口年均增速从之前的 1.9降至 1.2，其他 19 个二线城市年均增速从之前的 1.3降至0.9，43 个三四线城市年均增速从之前的 0.6降至 0.4。需要指出的是，2001 年-2010 年、2011 年-2015 年全国人口年均增速分别为 0.57、0.50，这也即人口自然增长率。这意味着三四线城市人口逐渐从之前的小幅净迁入转为明显净迁出，整体上进入人口停滞乃至人口萎缩阶段。（见图 1）从以下几个方面来看，大城
6、市比中小城市和镇更具聚集效应和规模效应。首先，大城市的生产成本和交易费用更低。大城市的经济活动和公共服务成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。其次，大城市土地利用效率更高。根据住建部数据，2014 年农村居民点（自然村）建制镇小城市（含县城）中等城市大城市特大城市超大城市，其人均占地面积，依次递减为 237 平方米203 平方米130 平方米125 平方米118 平方米113 平方米99 平方米。再次，大城市控制污染的能力更强。在创造同量 GDP 的条件下，大城市污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且，由于规模经济效应
7、，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。比如，2014 年 500 万人以上城市的一般工业固体废物产生量占全国比例不到 5，明显低于其城区常住人口占比 7.4。最后，大城市特别是特大和超大城市更能为外来人口提供更多的就业机会。由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市，远比中小微城市能够为农村转移人口提供更多的就业机会。根据国家统计局2015 年农民工监测调查报告，2015 年8.6的外出农民工流入四大直辖市，比上年提高 0.5 个百分点，这明显高于四大直辖市常住人口占比 6.7。中国大城市不是多了而是少了当前，中国城区常住人口 1000 万以上的超大城市只有 4 个，500 万
8、1000 万的特大城市只有 8 个，100 万500 万以上的大城市只有 71 个，50 万100 万人的中等城市 106 个，50 万人以下的小城市 464 个。此外，还有平均人口不足 10 万人的县城约 1600 个，平均人口仅 1.1 万人的镇区约 2 万个。与国际相比，中国 1000 万人以上城市的数量明显偏少。国际上 1000 万人以上的城市有 24 个，对应人口约 59.7 亿人，比例为 0.401；而中国 1000 万人以上的城市为 4 个，对应人口约 13.7 亿人，比例仅为 0.291。考虑到中国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，中国 1000 万人以上的城市数量应
9、达 10 个以上。同时，从人口密度和经济承载力看，中国超大城市仍有较大发展空间。首先，从人口密度看，北京、上海等特大和超大城市仍有较大发展空间。当前全球前六大都市区分别为：东京都市区（3593 万人）、首尔都市区（2495 万人）、上海市（2415 万人）、孟买都市区（2280 万人）、墨西哥城都市区（2040 万人）、北京都市区（不含生态涵养发展区，1980 万人）。相应的土地面积分别为：8592、4673、6883、4355、5102、7664 平方公里，人口密度分别为4181、5339、3535、5235、4000、2583 人/平方公里。可以发现，北京、上海的人口密度分别位居倒数第一、
10、第二位，这意味着其人口均还有较大的增长空间（见图 2）。以 4200 人-4600 人/平方公里作为北京都市区和上海人口密度的上限参考，则北京都市区的人口规模可达 3600 万人左右，以现有人口为基数的增长空间约为 1239 万-1546 万人；上海市的人口规模可达 3000 万人左右，以现有人口为基数的增长空间为 455 万728 万人。其次，从经济承载力看，北京和上海人口同样还有较大增长空间。从长期看，决定一个城市人口集聚规模的关键，是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距，可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。根据 OCED 统计，在 16 个 500 万人以上的城
11、市功能区中，经济份额-人口份额比值的均值为 1.27；根据美国普查局统计，在 9 个 1000 万人以上的都市区中，经济-人口比值的均值为 1.23；在日本，东京都市圈经济-人口比值为 1.15；在韩国，首尔都市区经济-人口比值约等于 1。而当前北京、上海的经济-人口比值均在 2 以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。不仅如此，北京、上海的城市功能定位决定其经济份额仍将继续上升，由此将驱动人口显著增长。中央政府对北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，建设目标是至 2050 年进入世界城市行列；上海提出至 2040 年建成“迈向卓越的全球城市，
12、国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。从人均 GDP 看，北京、上海虽在国内领先，但远低于国际先进城市。以扣除生态涵养发展区的北京都市区人均 GDP 计算，仅相当于纽约都市区的 25、巴黎都市区的 30、伦敦都市区的 34、东京都市区的 44、首尔都市区的 58。而上海市的人均 GDP 还略低于北京都市区。由于中国既是人口第一大国，也是经济总量第二大国，北京、上海的地区生产总值不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占到本国 25以上的 GDP 份额，但可以大致参照纽约都市区。目前，纽约都市区的经济份额为 7.9，远高于上海市的 3.7、北京都市区的 3.3。因而，在北京、上
13、海建设世界城市或全球城市的目标下，其经济份额极有可能上升，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京和上海未来人口显著增长。大城市病主因是人口分布失衡首先，北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密。这两座城市人口分布的区域差异很大，面积狭小的北京市五环内、上海市外环内均分别集聚了接近一半的常住人口。北京五环内、上海外环内土地面积分别为 668 平方公里、664 平方公里，与首尔市（605 平方公里）、东京都区（627 平方公里）的土地面积非常接近。当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为 15774 人/平方公里、17056 人/平方公里，而首尔市为 15807 人/平方公里（高峰曾达 175
14、00 人/平方公里）、东京都区为14525 人/平方公里。东京都区、首尔市作为日韩第一大都市区的核心区域，其人口密度可以作为北京五环内、上海外环内的参照，这意味着北京五环内、上海外环内人口密度已经偏高，需要严格控制。其次，北京、上海交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。当城市人口规模超过一定水平时，交通情况与布局、交通设施水平及管理能力等更为相关，而不是人口。从国际比较来看，在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中，东京圈轨道交通出行比例为 59.6，东京都区更是高达 78.4，而在北京这一比例仅为 22.7。原因在于北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低。当前，纽
15、约都市区、东京都市区、首尔都市区轨道交通运营里程分别高达 3347 公里、2705 公里、1098公里。而上海、北京的轨道交通运营里程仅分别为 683 公里、631 公里。显然，北京、上海轨道交通供给不足是其交通拥堵的一个重要原因。此外，东京圈民用汽车数为 1413 万辆，远高于北京的 535 万辆和上海的 282 万辆。但东京圈小汽车出行比例相对较低，为 32.0，特别是在东京都区，仅为 14.7，明显低于北京六环内的 36.7。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。从国家相关总体规划来看，也要求以
16、城市群的形态推进新型城市化。全国主体功能区规划和国家新型城镇化规划（2014-2020）都强调以城市群的形态推进中国的城市化。所谓城市群，是指在特定地域范围内，以 1 个以上特大城市为核心，由至少 3 个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。这一战略实质上是要形成一种“集中均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。国家“十三五”规划纲要进一步明确，要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城
