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1、国家公务员制度课程教学大纲课程编号：适用专业：行政管理本科学时数：32学分数：1.0执笔者：聂京波编写日期：2012 年 2 月一、课程的性质和目的国家公务员制度是高等院校行政管理本科专业学生必修的一门重要的基础理论课，是从事行政管理工作必须掌握的基本理论和基本知识。 通过本课程的学习，要使学生掌握我国公务员管理相关制度和涉及公务员管理方面的行政科学基本理论，并了解国外公务员管理方面的一些常识，为进入公务员队伍，从事行政管理工作提供必要的知识储备。二、课程的教学内容和学时分配第一章 公务员制度概述（4 学时）教学内容：第一节 西方国家公务员制度概述一、公务员制度产生的理论基础1、政治与行政二分
2、论，由伍德罗威尔逊(Woodrow Wilson)在公共行政奠基之作行政之研究首先提出，由弗兰克古德诺(Frank Goodnow)在政治与行政中系统论征的政治与行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。政治与行政二分论的基本论点是，政府具有两大的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行：政治的作用在于国家对体现公共利益的公共政策进行制定，而行政的作用在于实施公共政策。2、行政管理的职业主义倾向。政治与行政二分论使得公共行政管理具有了职业化的倾向。其暗含的思想是公共行政作为一项专门的管理职能，它所采用的知识和技能也应是
3、专门化的。在公共行政管理职业化倾向发展过程中，技术官员在政府组织中发挥着越来越大的作用，对公共政策过程产生了重要的影响。二、公务员制度产生的条件公务员制度产生的经济条件：工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。公务员制度产生的政治条件：政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。公务员制度产生的思想文化条件：公务员制度产生有着深厚的思想文化、政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权” 、 “人人生而平等”的思想，为资产阶级参政，建立为现代公务员制度提供了思想理论基础。中国科举制度对西方公务员制度产生的影响：中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴。三、 西方国家公务员制度的建立和发
4、展（一）英国公务员制度的建立和发展西方公务员制度首先在英国产生。在 1870 年，英国政府就以法律的形式确立了通过考试录用官员的制度，不能再靠关系、靠权力来录用官员。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河。1870 年颁布枢密院令，建立了考试录用制度。枢密院令是类似于法律法规形式。它用这种方式确立了全世界第一个建立的公务员制度。（二）美国公务员制度的建立和发展美国公务员制度的形成大致经历了“个人徇私制” 、政党“分肥制”到“功绩制”的过程。美国对公务员制度的发展主要是功绩制。1883 年彭德尔顿法的颁布标志美国公务员制度的建立。这个法律的核心内容就是功绩制，通过竞争性考试选拔公职人员，
5、并且从低级公务员开始。该法还规定，凡是经过考试被录用的人员，不得因政治原因而被免除等等。实行功绩制，就实现了公平、竞争，就使原来的个人徇私制和政党分肥制的缺点得到了遏制。彭德尔顿法实行了一个世纪，直到 1978 年才第一次做了重大修改。1978 年 10 月，美国国会通过了文官制度改革法 ，与原来的法律相比，第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。美国开始进行重大改革，推行功绩制工资，改革考核制度。（三）公务员制度的国际化1、联邦德国公务员制度二战结束后，德国一分为二。联邦德国于 1949 年成立共和国，并制定了德意志联邦基本法 ，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了考试用人机
6、会均等以及文官常任制等原则，并陆续颁布了一系列关于公务员制度的法律，形成了一套比较完整的公务员制度。2、法国的文官制度二战后，当时任临时政府首脑的戴高乐参照英国的经验，于 1945 年设立了文官管理局，专门研究文官制度及有关教育制度的改革，确立以统一考试录用和培训高级文官的制度，并在 1946 年颁布了统一的公务员法，建立了现代公务员制度。3、日本的公务员制度日本公务员制度是在 1947 年提出，在 1947 年 10 月正式颁布了国家公务员法 。这部法律中照搬了美国的许多方面，比如，把文官分为政务官和事务官两种，对事务官实行公开考试，择优录取。在公务员中推行“功绩制” ，并以此作为晋升和加薪
7、的依据，等等。4、其他国家四、西方国家公务员制度的特点由于西方国家公务员制度的产生有其相似的经济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，各国公务员制度尽管有许多细微差别，但都具有以下共同特色，体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求。这些特点是从大多数西方国家的公务员制度中提炼出来的。1、贯彻公开、平等、竞争原则公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在公务员制度的各个环节上。2、奉行“政治中立”原则西方绝大多数国家，它的公务员制度都是奉行“政治中立”原则。在政治方面是没有任何偏向，不是偏向于这个政
8、党，也不是偏向于那个政党，保持中立的立场。3、 “通才型”与“专才型”用人标准用人标准在一些国家是不完全一样的。 “通才”和“专才”应该能够理解。 “通才”是我什么都会，方方面面的我懂很多。 “专才”是在某个方面比较突出，其他方面我知道的稍微少一点。在英国，比较强调通才型。在美国比较注重专才型的人才，重视专业技能在职务中的实际运用。4、实行“两官分途”在西方国家对官员有两种分类，一个是事务官，一个是政务官。这两类人在这里所说的“两官” 。 “两官分途”当然就是两类官员走了两个不同的道路。对两类官员实行不同的管理方法5、功绩制原则功绩制是美国公务员制度中比较大的特点，也是它对人类社会的一个比较大
9、的贡献。从美国开始实行功绩制。从公务员的录用、晋升、提拔、奖励以及退休，都要由功绩制来考核你。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其它因素。6、形成公务员利益集团这是西方国家公务员制度和我们国家以及一些社会主义国家公务员制度的一个明显的差别。在西方国家，公务员形成一个相对独立的利益集团，对于普通公民来说，他们是官员，但对于政府来说，他们则是雇员。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。第二节 我国公务员制度概述一、我国公务员制度产生的历史背景（一）实行社会主义市场经济是我国采用公务员制度的根本动力（二
10、）干部人事制度改革是我国采用公务员制度的直接原因传统的干部人事制度的弊端：部队伍笼统庞杂；管理权限过于集中；管理方式陈旧单一；管理制度很不健全；缺乏监督机制。（三）对外开放为我国建立公务员制度提供了有利的环境和条件二、我国公务员制度的建立历程我国公务员制度的产生和发展经过了大概的 4 个阶段：（一）准备阶段（1980-1986 ）主要任务是：调查研究和起草条例。在党的十三届三中全会以后，在邓小平同志关于要打破框框，勇于打破不合时宜的组织制度和人事制度的思想指导下，我们国家的干部人事制度改革迅速开展，短短的几年就取得了不小的成绩。（二）决策阶段（1987-1988 ）党和国家最高权力机构决定推行
11、公务员制度。当时，把在行政机关工作的人员都叫做行政机关工作人员，后来慢慢发现，这样叫不合适，只要在行政机关工作，也包括工勤人员，所以，就引进了西方的“公务员”名称。因此，在 1985 年我们把国家行政机关工作人员条例草案进行了重大修改，形成了国家公务员暂行条例草案。（三）试点阶段（1989-1993.9 ）任何的法律法规在进行广泛推行之前都要经过试点阶段。从 1989 年开始，公务员制度在几个部委和几个城市进行试点。我们国家组织了六部和两市作为推行公务员制度的试点。经过这三年的试点之后，又进一步修改了国家公务员制度。1993 年 8 月 14 日国务院总理李鹏正式签署颁布了国家公务员暂行条例
12、，自 1993 年 10 月 1 日起施行。（四）推行阶段（1993.10-现在）完成现有国家行政机关干部向公务员过渡、制定实施细则和转变政府职能，精简行政机构与人员。三、中华人民共和国公务员法（一） 公务员法的变化1扩大了公务员的范围2公务员职位分类制度有重大突破3对公务员的任用，首次采用“聘任制”4设立了领导职务“任期制” ，健全了职务退出的正常机制。5对公务员的考核有重大调整6明确了职务与职级的对应原则7调整了工资构成8为公务员提供了司法救济途径（二）颁布实施公务员法的意义1有利于健全干部人事管理的法律法规体系，实现干部人事管理的制度化和法制化。2有利于深化干部人事制度改革，实现干部人事
13、管理的科学化和民主化。3有利于促进党政机关干部队伍建设，提高我党的执政能力和政府的行政能力。4有利于推进我国政治体制改革，建设社会主义民主政治和政治文明。四、我国公务员制度的指导思想（一）以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导（二）贯彻社会主义初级阶段的基本路线（三）贯彻中国共产党的干部路线和方针（四）坚持党管干部的原则（五）坚持为人民服务的宗旨（六）不搞政治中立和“两官分途”五、我国公务员管理原则公务员法第五条至第九条规定了本法的 5 项重要原则，其中第八条和第九条虽未明确表述为“原则” ，但从其内容看分别调整着公务员制度的诸多方面特别是其中两个重要方面公务员的
14、分类管理和职务行为保护，实际上也是公务员管理的重要原则。一、公开、平等、竞争、择优的原则公务员法第五条规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。 ”这一条主要是录用公务员的原则，也即公务员队伍建设“入口”的进入原则，这在本法第二十一条关于录用初级公务员的规定中体现得非常明显；此外，在公务员的考核、任免、晋职、奖励等章节，虽然没有明确出现“竞争”之类的字眼，但也体现了公开、平等、竞争、择优的原则。可见，这一原则不仅是录用公务员的原则，也是涉及公务员制度一系列环节的基本指导原则。在这条原则中， “择优”是目的， “公开、平等、竞争”是手段，而“依
15、照法定的权限、条件、标准和程序进行”则是做到“公开、平等、竞争、择优”的根本保障。这些原则体现了政府本着公开、平等、竞争、择优的原则，把公务员的职位空缺和所需的资格条件向社会公开，使符合条件的自愿担任公职的人，一律机会均等，任职的取舍唯一取决于客观公开的评价结果，从而克服用人上的不正之风，把真正优秀的人才选进公务员队伍。二、监督约束与激励保障并重的原则公务员法第六条规定：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。 ”这一条与第五条涉及公务员管理的不同环节。第五条主要涉及公务员如何录用和如何选拔晋职，是公务员“入门” 、 “上楼”环节的管理原则。第六条主要涉及公务员获得任用之后如何管理，
16、是公务员“入门” 、 “上楼”之后坐在其职位上（在位）的管理原则。三、任人唯贤、德才兼备的原则我们在介绍西方国家的用人标准的时候，主要注重的是才，不论是通才型还是专才型，注重的是他的才能，西方国家不强调德。在我国，不仅看重才，还要有德。在公务员选拔时坚持德才兼备。公务员法第七条规定：“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。 ”这是一条关于用人标准的原则。其中，任人唯贤是总的原则，并在第十一条具体规定了担任公务员应当具备的 7 项条件。 四、分类管理，提高管理效能和科学化水平的原则公务员法第八条规定：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平” 。第十四条的规定，则具体落实了这项原则：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。 ” 五、依法履行职务行为受法律保护的原则公务员法
