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1、中国电子教育 2011 年第 4 期 30 我国教育投资管理体制的改进与完善 张 静 （西安电子科技大学 西安 710071） 一、 教育投资概述教育投资也称教育资源，教育投入，教育经济条件等，是指一个国家或地区，根据教育事业发展的需要，投入教育领域中的人力，物力和财力的总和。教育投资是开发智力、发展教育事业的物质基础,是经济和社会发展的重要因素，是现代化建设成败的一个关键因素。从长远看，教育投资是效益最大的一种投资。当今世界各国普遍重视对教育的投资。一个国家在发展的过程中，教育投资一般是递增的。随着国民经济和社会的发展，一方面，对各种专门人才和熟练劳动者的需求越来越多，对国民文化水平的要求越
2、来越高,从而要求教育事业与之相适应；另一方面,国民收入总量和人均国民收入量也不断增加，有可能承担日益增长的教育投资。 在中国，教育投资表现为教育经常费用和教育基本建设费用两个部分。教育经常费用包括教职工工资、教职工福利费、人民助学金和奖学金、公务费、设备购置费、修缮费等。教育基本建设费用用于校舍建设和大型设备购置。中国教育投资的来源是多方面的，有中央政府财政拨款，有省、自治区、直辖市以及县（旗）人民政府财政拨款，有全民所有制企业、集体所有制企业和事业单位支出的教育费用，还有人民群众集资办学和受教育者个人或家庭支付的为数不多的教育费用。新中国建立后，我国高等教育实行的是计划经济下单一的投资体制，
3、教育经费来源全部由国家统一拨款。改革开放后，随着经济体制的变革、经济社会的发展、人力资本理论的推动，促进了高校投资体制的变革，形成了多元化的投资格局。高等教育外部投资体制的变革体现在:投资主体、分配方式、投资渠道等方面的变化;内部投资体制的变革体现在:收取学费、住宿费、建立学校基金、发展校办产业、利用银行贷款等。 一个国家的教育投资体制与其经济、政治体制是密不可分的。建国以来，随着社会政治经济形势的变革， 我国的高等教育投资体制也在不断变革， 推动了高等教育的发展。 二、 高等教育投资的现状： (一)政府教育经费投入不足 改革开放以来,我国经济增长一直保持较快的势头,然而,教育投入却与此不相协
4、调,教育经费占 GNP 的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。世界人均教育经费是我国的 11.4 倍多,世界生均教育经费是我国的 11.1 倍多。当前，我国高 _ 作者简介 ：张静，西安电子科技大学人文学院高等教育学专业硕士研究生。 我国教育投资管理体制的改进与完善 31等教育投资严重不足。除了与发达国家的教育投资存在差异外，我国教育投资与低收入的发展中国家相比也是很低的。联合国教科文组织的统计年鉴资料表明，目前人均国民生产总值 400 美元以下的低收入国家 37 个，其中，教育经费占国民生产总值比例达到4%的有 12 个国家，一些人口较多的发展中国家已超过 4%，如阿根廷占
5、 4.2%，埃及占5.2%，马来西亚占 6.6%，苏丹占 4.6%。经济发展水平低于我国的印度，教育经费所占比例也达 3.84%。 我国教育经费所占比例在 1986 年占 3.84%， 以后一直低于 3.84%， 2005 年所占比例低至 2.82%，大大低于同期经济发展水平相当的发展中国家。根据以上比较可以看出，我国的教育投资还远远不够。在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入。1999 年后的高校大幅度扩大招生规模,使资源短缺的矛盾更加尖锐,投入不足已成为制约我国高等教育大发展的“瓶颈” 。 (二)高
6、校筹资渠道偏窄 高等教育规模的不断扩大,单一依靠政府投资已经不能满足其发展的需要,这就要求高校开辟多种筹资渠道。近年来，放宽了对民间法人对高等教育领域投资办学资格的审查，但因为缺少民办高等教育的收费控制制度和相应的减免税与财政补贴措施，使本来应该实行 “民办公助” 的高等教育因缺乏政府的财政补助而影响了民间投资的积极性。高等教育在积极吸引民间投资方面存在的体制性障碍，导致了中国民间投资主体对高等教育的投资严重不足，影响了中国民办高等教育的发展。其次，大多数高校产学研协作举步艰难，科技开发经费短缺，无论高校或企业大多不愿冒风险投入，致使不少成果仍搁置实验室或停留在论文或报告上。再如,在吸引社会捐
7、赠方面,虽然在很多高校诸如英东楼、逸夫楼等已赫然耸立,但数量不多,而且绝大部分是由港澳富商捐赠,由于缺乏相应的激励机制,真正由内地本土企业家捐赠的更少。另外,对于本校历届毕业生,我国众多高校也缺乏长期联系,从而丧失了大部分极具潜力的捐赠主体。 (三)教育经费使用效率不高 目前我国高等教育经费既有严重短缺的一面,又存在着使用效率不高的一面。一方面,我国高校规模小,师生比例不合理。以我国师生比例比较高的年限 1998 年 1:9.81 和世界其他国家相比,如美国1992年师生比就达到1:18.2,英国1988年为1:15,法国1981年为 1:17,加拿大 1987 年为 1:13.1,我国师生比
8、例要高得多。另一方面,我国职工占教职工的比重过大。据统计,我国高校专任教师 40.72 万人,职工 62.24 万人,占总人数的约 60%。这种不合理的学校养社会现象,既造成了高等院校资金使用上的不合理花费,也进一步降低了我国高等教育的办学效率。再者,我国高等教育设备闲置,利用率低的问题普遍存在。从教室的利用率来看,据调查,北京的几所高校 1992 年生均教室面积曾为3.78 平方米。而美国加利福尼亚州立大学(教学型)生均不足 0.48 平方米。从实验室来看,我国高校的实验室利用效率低下,每个基础实验室每周平均 810 个学时,专业实验室利用率更低。相比之下,加利福尼亚州立基础实验室每周平均
9、27.5 学时,专业实验室每周 22 学时。另外,在对图书和仪器设备等调查中发现,一般来说,各高校各院系都设有中国电子教育 2011 年第 4 期 32 资料室,图书馆有针对本科生和研究生、教师两馆。这种分系分层次设馆, ,使用率很低。 （四）个人家庭负担沉重 我国目前的学费水平已经超出了相当多居民的负担水平。这主要体现在学费的增长给家庭和个人加重了负担。若按目前平均学费5000 元/ 学年估算,我国高等教育学费占城镇家庭年收入的1718 % ,占农村家庭年收入比重高达4117 % ,占全国平均家庭年收入的2617 %。学费近20 年的时间里上涨了25 倍。学费水平的提高己经对中国高等教育的公
10、平产生了消极影响。 据雷斯利、 布林科曼的研究结果表明， 学费上涨10%， 就有6.2% 的中学毕业生会做出不上大学的决定。基于教育公平考虑，确定合理的学费标准将是当今政府制定高等教育投资政策的首要任务。我国目前的学费水平已经超出了相当多居民的负担水平。学费水平的提高己经对中国高等教育的公平产生了消极影响。据雷斯利、布林科曼的研究结果表明， 学费上涨10%， 就有6.2% 的中学毕业生会做出不上大学的决定。基于教育公平考虑，确定合理的学费标准将是当今政府制定高等教育投资政策的首要任务。 三、完善教育投资体制的对策 （一）加强政府拨款体制的改革 制定教育投资法，加大财政拨款力度教育投资法中应包括
11、中国教育改革和发展纲要中关于国家财政性教育经费支出占国民生产总值4 %的比例、各级财政支出中教育经费所占比例全国平均不低于15 %的规定，教育投资增长超前于国民经济增长，教育投资比例应随经济发展而提高，等等。在提高高等教育经费投入总量的同时 ,搞好国家财政投入的公共定位问题。实践表明 ,在一个国家的高等教育投资中 ,政府发挥着重要作用。政府在高等教育投资体制中的重要作用主要体现在政府既不 “越位 ”,也不 “缺位 ”。我 们 已经说了很久的“教育立国”，但教育投资永远是“剩余财政”。希望各级政府真正对此重视起来。建立和完善财政拨款机制首先,实施教育经费预算单列，把教育经费从款级分配升格为类级分
12、配；其次，改进单一政策拨款模式，引入多政策参数的拨款公式。同时，可在拨款中适当引入绩效指标，以办学效益高低和质量评估结果等作为专项拨款的基本依据，推动高校注重产出质量，节约经费，提高效率。 （二）多元化的高等教育筹资体制 穷国办大教育的国情要求实行多渠道筹措教育投资，因此，探讨完善中国多元化的高等教育筹资体制，有现实的意义。世界各国高等教育经费有三个渠道：一是国家资金，即由国家各级政府部门下拨的资金,包括对计划内学生按人头拨下的预算内资金,对科研项目拨下的科研经费及其他专项资金。二是社会资金,由社会的个人、企业组织或事业团体转来的资金,主要包括对学生收取的符合有关规定的学杂费，非国家拨款的科研
13、经费,社会捐助及奖励基金等。三是学校资金,即利用学校内的各种资源而取得的资金,包括学校三产收到的利润,各种培训收入,劳务收入、其他收入等。此处多元化的筹资体制我们主要考虑后两者即社会资金和学校资金。（1）社会资金。通过社会途径，增加我国教育投资管理体制的改进与完善 33社会对教育的投入。中国民间财富巨大，但缺乏适当的途径引导。一方面高等教育收费导致问题种种，另一方面，社会巨大游资能量得不到合理的利用和释放，社会和政府应该采取积极措施从宏观上引导或刺激教育投资。可以通过成立政策性教育发展银行聚集社会闲散资金, 做大教育投入的“蛋糕”,最大限度地吸收教育体系之外的资金,为高等教育提供援助;发行教育
14、债券,并辅之以高校债券来帮助解决教育经费短缺；开辟为教育服务的多种税种向产业界和社会其他各界征集教育经费；发行教育彩票,确保所筹措资金完全用到教育上,以缓解日益激化的经费供需之间的矛盾。（2）学校资金。发挥自身优势,积极进行外部市场化经营,走自我创收之路,是目前高校经费增长最具前景的渠道。在各类非公共资金中,与学生费用的有限性和外部资助的不确定性相比,高校通过知识生产力的市场转化实现的自我创收有广阔的增长空间。就欧美经验来看,自我创收的形式主要有:提供教育服务,咨询与培训,校办产业,科研合作,技术转让与服务,医疗服务,金融活动等等。 （三）提高教育经费使用效率 国家应大力加强宏观调控,合理规划
15、、调整高校规模、布局和教育结构,建立规模适当,布局合理,层次结构合理的教育组织系统,走内涵式发展道路。建立健全教育经费的监督机构,强化监督职能,杜绝教育经费的挪用、浪费,并对仪器设备使用情况进行检查,使教育经费财尽其用,物尽其功。进一步加强学校的财务管理,合理编制预算和科学配置学校资源。对于学校公用的图书、仪器设备全校统一规划,统筹配置,改变按院系、按层次重复设置的情况。缩小我国非专任教职工在教职工总人数中所占的比例,降低校内的师生比,提高教育经费的使用效率。督促高等院校加强财务管理。如在印度高等教育财务的主要管理和监评机构是大学拨款委员会和人力资源开发部。大学拨款委员会有自己的监督、检查、评
16、估专业队伍,对私自挪用科研教育经费等违规行为予以监督和纠正。 (四)个人合理负担高等教育德成本 在要求拓展高等教育的资金筹措渠道时,适当收取学杂费是减轻政府教育经费压力的渠道之一。关于学费的标准,我们认为学费标准过低违背公平原则,学费过高又超过受教育者及其家庭的支付能力。因此,要根据“利益获得”和“能力支付”原则,在科学测定高等教育成本的基础上,建立在不同地区、不同时期、不同经济发展水平、不同财富分配政策、不同性质不同地域的高校等情况下,政府、社会、团体、企业、受教育者及其家庭分担高等教育成本的函数,科学地确定合理的学费标准,实行加权学费制。同时,政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性,给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权。同时加强政府对各高校收费标准监控力度。进一步加大对贫困地区和农村教育发展扶持力度，缩小教育发展的区域性差距。
