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1、38快递业是起源于 20 世纪 60 年代末的一项新兴产业，它以商务文件、小包裹为主要递送对象，以迅速、安全、高效、门到门、实时核查等为特征，建立的一套与传统邮政体系不同的运作模式。经过 30 多年的迅速发展，快递业已成为世界经济中增长最快的产业。 2003年，全球快递业的经营规模达到 1300 亿美元，对世界 GDP 的贡献达到 640 亿美元，是电器行业的 2 倍、造船业的 1.5倍。同年，全球快递业的直接从业人员达到 125 万人，超过了石化行业，而它所支持的就业总规模达到了 265 万人。快递业迅速发展得益于政府通过调整和改革传统的邮政专营体制，放松行业管制，对非邮政企业开放市场，放宽
2、使用特定资源的限制，不断改善快递企业运行的体制和政策环境。有利于快递业发展的体制环境邮政业在绝大部分国家都曾经是政府垄断的行业，传统的邮政市场不管在发达国家还是在发展中国家，都是受到政府高度规范和监管的市场。各国快递业的发展都曾面临过与传统邮政体制的关系问题，这种关系的本质是市场创新活动与政府垄断行业的冲突。多年来，由于各国政府和国际社会在为快递业创造良好的体制环境方面做出了很大的努力，所以快递业发展的体制环境才有了不断的演化。调整和缩小邮政专营范围，扩大竞争空间。20 世纪 60 年代末第一家快递企业诞生时，整个世界 ( 包括市场经济体制比较完善的美国 ) 民用航空业和邮政业等主要经济部门的
3、行政垄断氛围还很浓厚，快递业的发展面临很大的制约。如何处理新兴的快递业与传统邮政业的关系，是政府不容回避的问题。最初的快递业发源于美国，因而美国首先面对这一问题。美国政府通过放宽管制、调整专营权的办法为快递业的发展铺平了道路。20 世纪 70 年代末，美国先后在民用航空和邮政专营领域的改革取得突破。 1978 年，美国取消了客运、货运航线运营和定价方面的限制； 1979年，经过长期的争论，美国邮政中止了对特别紧急信件的专营权，这是美国邮政史上具有重大意义的事件。美国有目前世界上最庞大的公共邮政系统，从其建立的那天起，美国邮政就享有国会赋予它的信件专营权。虽然这种权利在历史上曾多次受到削弱，但始
4、终没有动摇过。随着时代的变迁，特别是新兴快递服务业的产生以及现代经济社会对其服务不断增长的需要，这种权利迫切需要调整。美国私人速递法是 1845 年颁布的一部规范美国邮政竞争者行为的法律，它赋予美国邮政限制私人速递的权利，同时允许它在公众利益需要的时候，中止使用这种限制的权力。 100 多年来这部法律经过若干次修订，至今仍然有效。 60 年代末私人快递业在美国出现的时候，美国邮政即宣布快递属于邮政专营范围，一方面威胁要起诉那些侵犯专营的私人快递公司，另一方面于 1973 年成立了自己的快递服务企业，以分享利润丰厚的快递市场。由于自身无法有效满足市场快速增长的需要， 1979 年美国邮政根据私人
5、速递法中止了对特别紧急的信件的快递业发展的国际经验文 / 赵玉敏39专营权，允许私营快递服务商提供“次日达”的信件寄递服务，条件是这些信函的邮资不得低于 3 美元或两倍于一类邮件首重资费，以两者中较高的为准。 1986 年，美国邮政在举行公开听政和公众评议后，中止了国际邮件的专营权，私人速递服务商从此获得了经营国际速递业务的合法权利。引入资费标准，开放增值服务市场。进入 20 世纪 80 年代，一些发达国家快递业面临发展空间的问题。澳大利亚、新西兰、英国等通过在邮政专营中引入和执行重量、资费两个标准的办法解决这一问题。 1983 年以前，澳大利亚的邮政专营范围只有重量限制 ( 当时是 500
6、克以下的信函 ) ， 1983年增加了 10 倍于标准邮资的资费限制，在 1987 年新的邮政法颁布之前，新西兰的邮政专营范围是重量低于 16盎司的信函 ( 约 450 克 ) ，且没有资费限制。 1987 年颁布的新邮政法规定，专营范围由两个标准界定，即重量在500 克以下，资费在 1.75 新元以下。1981 年，英国在原有重量限制基础上(350 克 ) 又将 1 英镑的邮资纳为邮政专营的标准范围 ( 相当于一类标准信件首重资费的 4 倍 ) 。在设置专营的标准中引入价格标准，目的就是开放邮件寄递的增值服务，正是由于快递所提供的上门取件、限时递送、可追踪核查、送达签收等服务，都是与传统邮政
7、提供的寄递服务不同的增值服务。所以目前大多数国家的邮政专营范围都设有重量和资费两个标准。实行政企分开的邮政体制，建立独立的监管部门。传统的邮政部门在政企合一的体制下，既是规范市场的政府主管部门，又是市场竞争的主体。这种双重角色使邮政部门在做出有关行业的决策时，具有从部门利益出发不能公正地对待市场其他主体的倾向，导致市场缺乏公平竞争的环境，成为影响快递业发展的一个重大体制因素。因此，对于快递企业来说，改革邮政政企合一的体制是营造公平竞争的市场环境必不可少的内容。在这方面各国邮政推进得很快，据万国邮联的不完全统计，全世界邮政进行企业化改革的已占 190 个成员的 70% 以上。邮政企业实行公司化后
8、，建立独立监管部门的必要性变得更加突出。首先，邮政企业从传统邮政向商业化和履行普遍服务相结合的机制转变，使邮政企业有了自己商业利益的追求，这种追求处理不好，就可能以削弱普遍服务的质量为代价。其次，邮政企业向商业化方向转变，积极谋求进入某些新的高成长领域，这些领域往往是竞争性领域。由于其庞大的网络资源以及与政府部门之间传统的联系，邮政企业进入这些领域后通常会成为这些领域中一个有影响力，甚至在某些情形下占主导地位的竞争者。如何保证邮政企业不滥用自己的这种地位对市场竞争施加不公正的影响，是其他市场主体非常关注的问题。第三，邮政企业实行公司化后，其他市场主体的竞争行为是否符合规范，比如邮政专营是否得到
9、遵守等，也成为保障市场开放秩序的一个重要问题。因此，建立独立的监管机构是许多国家在推进邮政管理体制改革和开放邮政市场进程中一项重要措施。较早进行邮政市场化改革的国家，如澳大利亚、新西兰、奥地利、丹麦、德国、芬兰、瑞典、爱尔兰、意大利、卢森堡、西班牙、葡萄牙、英国等都建立了独立的市场监管机构。建立独立的监管部门是保障市场公平竞争环境的机制保障。为了避免监管机构在监管过程中由于信息垄断、权利过于集中导致的监管不当、设租寻租行为，万国邮联对独立的监管者提出以下认定标准： (1) 决策时监管者只遵从具体的邮政标准和有关竞争的法律； (2) 监管者的决策不受政治的影响； (3) 在做出监管决策时，监管者
10、不接受其他方的指示； (4) 监管者不仅监管公共运营商，而且监管整个服务市场，所有运营商都必须遵守同样的规则； (5) 监管者要以公平、公正、透明的方式做出决策，即决策过程对运营商和客户保持透明。20 世纪末开始的欧盟邮政部门的改革也涉及建立邮政的独立监管机构，使之从法律上与邮政经营者分开。根据欧盟有关法令，这些独立监管机构的作用包括：专注于竞争不足的领域，比如专营领域；界定真正的公共服务及相应的专营范围，以使邮资的费率能够支付提供普遍服务的成40本；确保限制竞争的行为受到指控，比如：滥用国家的资助，掠夺性的定价行为和交叉补贴。这些规定对欧盟成员的邮政改革方向具有一定的约束力。欧盟委员会曾经由
11、于德国邮政利用专营业务的收入来补贴非专营业务的包裹业务，对其处以罚款。欧盟分别于 2001 年 7 月和 2002 年 6 月，就比利时和法国未能按照欧盟开放邮政市场的指令建立独立的邮政监管部门，对上述国家提起正式指控。目前，快递业提供的服务有普遍服务与补偿机制部分是基于以实物为承载对象的信息递送服务。从这个角度看，快递业提供的服务与传统邮政提供的信函寄递服务是相似的，尽管前者附加了许多增值服务项目。也正因为如此，邮政的专营范围直接影响到快递业竞争的范围。从各国的情况看，邮政专营范围的大小取决于多种因素，其中最重要的是维持普遍服务的需要。普遍服务的义务可以概括为，为本国领土上的所有用户，以可以
12、接受的价格，提供达到规定质量的永久性邮政服务。普遍服务的范围与一国的国情和邮政服务所具有的社会角色有关。 WTO 对通讯服务的普遍服务做出过原则的规定，即任何成员均有权定义其所希望维持的普遍服务义务。也就是说，多边贸易组织不限制普遍服务的范围。欧盟在邮政指令中也只是界定了普遍服务的最低标准，成员有权根据本国的情况选择适当的范围。如比利时和奥地利把报纸的寄递纳入了普遍服务中，其他国家则把某些金融服务如养老金的支付纳入了普遍服务。另外，在许多国家，邮政不仅具有通邮、通商的功能，还有通政的功能，这实际上是国家维持一个相对庞大的普遍服务规模的一个理由，特别是那些地域辽阔、经济发展高度不平衡的国家尤其如
13、此。尽管各国政府有权决定普遍服务的规模，但如何支付和补偿提供这种服务的成本是一个不容回避的问题，特别是当这种成本由于普遍服务规模扩大而扩大的时候。对各国政府来说，在市场逐渐开放的条件下，如何保障普遍服务义务的履行，关系到国民的基本人权和福利保障，关系到政府的信誉和声誉，关系到国家的安定；对快递企业来说，政府通过何种手段保障普遍服务义务的实施，涉及到快递业的市场准入、快递业的竞争条件和盈利水平等切身利益。传统的补偿机制包括设置专营领域、公共财政补贴、减免税费。设置专营的目的，是通过专营领域内部的交叉补贴，补偿普遍服务提供商因提供普遍服务所遭受的亏损。公共财政补贴是政府直接对提供普遍服务的服务商的
14、亏损提供的资金支持；减免税费是政府向普遍服务提供商提供的税收方面的优惠以及在使用公共基础设施缴费方面的优惠。随着邮政体制的改革和邮政市场的开放，普遍服务的补偿机制也在发生变化。欧盟邮政改革指令中只规定了两种补偿办法，一种是邮政专营；另一种是建立普遍服务基金。普遍服务基金实际上是对行业内所有服务提供者征收的一种税收。根据欧盟官方的解释，只有从事那些需要获得单独许可服务的服务提供商才需要缴纳普遍服务基金。根据欧盟的法律，快递服务不属于普遍服务领域，因此快递服务提供商不需要缴纳这种基金。但是，在有些国家是允许向快递企业征收普遍服务基金的。事实证明，不解决开放市场后邮政普遍服务的补偿问题，包括补偿资金
15、的来源，邮政市场的开放就不能顺利进行，已经实行的开放还可能无法坚持。 2000 年 5 月，欧洲委员会提出了一项旨在继续开放欧盟范围内邮政业务竞争的提案，建议自 2003 年 1 月 1日起降低保护的限制，将重量为 50 克以内的函件作为邮政专营，对快递和国际函件取消一切竞争限制。欧盟邮41政代表欧洲联盟 15 个邮政中的 10 个邮政发表声明，反对这一提案，结果该提案未能获得通过。 2001 年，英国实现了邮政政企分开，建立了邮政行业监管委员会和邮政用户理事会。 2003年，政府通过对邮政 15 项质量指标的检测发现，没有一项达到要求。为此，英国政府采取了一些补救措施，加强了普遍服务，包括：
16、重新划定普遍服务的范围；规定竞争者不得进入普遍服务规定的特殊投递服务；建立价格控制机制；英国邮政恢复“皇家邮政”的名称。到 2003 年，除英、法两国外，其他欧盟成员的邮政专营范围已按照欧盟指令缩小至重量低于、等于 100 克，或价格低于、等于 3 倍的基础费率，而英国的专营仍维持在重量低于、等于 350 克或价格低于、等于 0.8 英镑的范围。东盟各国的快递业发展快递业起源于发达国家，对发展中国家来说是引进的产业，是市场开放的结果。发展中国家在开放快递业的过程中多面临两难的选择：一方面本国邮政处于向商业化和普遍服务相结合的机制转变过程中，承担普遍服务义务与商业化经营的矛盾尚未解决好，应对新技术发展和私营快递企业竞争的能力弱。发展中国家在市场开放问题上显得准备不足，国际快递市场上已经形成高度集中和垄断的市场结构，市场开放的结果显而易见；另一方面，快递业已经成为现代经济中不可或缺的产业，特别是一体化的航空快递业对外向型经济的成长有重大的意义，它是促进对外贸易和投资的助推器，能有效地帮助发展中国家提高参与国际分工的能力，更大规模地进入全球供
