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1、- 1 -教 学 点 中央广播电视大学社会实践调查报告题 目 烟台市芝罘区居民失地之补偿制度调查报告姓 名 王 升 格 学 号 专 业 教 学 点 - 2 -烟台市芝罘区居民失地之补偿制度调查报告古人云：“地者，政之本也，是故地可正政也。”土地是国民经济的命脉，土地是民生之本，是财富之母。然而，随着我国城市化 进 程加快，大量的农民集体用地被国家征收或是征用，农 民利益得不到满足，使失去赖以生存的土地的农民成为“三无人员”，从而引发了 农民上访，甚至有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访、集团诉讼，给社会稳定造成 隐患。当农民利益与公共利益发生冲突时，如何界定公共利益，如何保护农
2、民利益，如何完善土地征收的程序、如何寻求公共利益与农 民利益之间的平衡，解决利益冲突问题也就成了当务之急。烟台市同样存在着土地征收征用与补偿问题，为切实掌握居民失地和补偿情况、完善社会保障工作，我们以烟台市芝罘区为调查对象， 对居民失地和补偿情况进行深入调查，并在此基 础上，通 过对这些资料的分析和研究，指出加强失地补偿与社会保障工作的重要性和紧迫性，同时，力求为我国居民土地征收之补偿制度的修订和完善提供一些切实可行的、符合民意的建议，为构建社会主义和谐社会尽一点绵薄之力。一、烟台市芝罘区被征地及补偿基本情况（一） 被征地情况目前，芝罘区的被征地基本情况是： 2003 年以后共有被征地居民区
3、61 个，被征地居民 59878 人。其中已达到 60 周岁及以上人员 9648 人；男 45 周岁、女 35周岁至 60 周岁之间的人员共计 22699 人；17 至男 45 周岁、女 35 周岁之间的人员共计 19907 人；16 周岁及以下人员 7624 人；（幸福办事处 17 个被征地居民区，共有被征地居民 11817 人 ；世回尧办事处 5 个被征地居民区，共有被征地居民6474 人）。- 3 -（二） 征地补偿情况这些年，芝罘区在征地过程中都及时落实了补偿政策，从补偿政策落实和管理使用情况看，大体分为 以下几类：一是被征地比较早、土地补偿费基本使用完的，如幸福办事处、世回 尧办事处
4、及只楚办事处的北皂、南 仓居委等；二是被占土地主要用于道路建设， 补偿标 准低的，如绕城高速、五区 连接路、机场路两边的被征地居委；三是属于分期被征地，先期的补偿费使用完毕，剩余资金不足以为居民投保的，如卧龙园区的黄 务居委等；四是补偿费全部分到被征地居民个人手中，如只楚办事处的宫家 岛居委等；五是被征地款由区或办事处统一集中管理，资金比较充裕，如 2003 年以后被征地居委。（三） 被征地居民社会保障情况几年来，芝罘区劳动保障部门根据省市有关精神，加大被征地居民生活保障工作力度。截止目前，全区已有世回尧办事处的小东夼 、只楚 办事处的只楚两个居民区加入城镇职工保险，卧 龙园区的初家、 东林两
5、个居民区及只楚办事处的芝水、南上坊、北上坊三个居民区利用土地补偿费为本居民区居民投保，参加农村社会保险，保障水平为每人平均年领取 10002000 元，其他被征地居民区都因为各种原因没有参保。二当前土地征收之补偿制度存在的主要问题 通过对芝罘区居民失地及其补偿情况、社会保障情况进行调查分析，我们发现，芝罘区尽管在土地征收补偿方面做了大量的工作，但仍然存在着大量的问题，问题的存在，直接影响着社会的稳定。全国范 围内土地征收补偿制度更是存在着相当多的问题，主要有以下几点。（一）“公共利益需要”缺乏明确的法律界定宪法和土地管理法的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地- 4 -实行征收或征用并
6、给予补偿。但是现行法律、法 规并没有对“公共利益”作出明确规定，哈耶克指出：社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多，“公共利益”需要的尺度很难把握，政府在巨大经济利益的驱动下，极易打着公共利益的幌子，将商业目的用地纳入土地征收的范围，从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。（二）土地征收补偿标准过低，范围过窄1、土地补偿标准过低我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素、也
7、不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相 对人权益 补偿标准不 够科学合理，补偿方式单一，安置责任不明确，甚至使失地 农民彻底失去生存的依靠，现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平，更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。2、低价征收、高价出让、 补偿费用难以到达农民手中我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在着不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等， 进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得
8、土地的所有权，高价出让国有土地的使用权，这一巨大的反差难以让农民所接受。在 实践中，有的 县级和乡镇 政府也参与到补偿收益的分- 5 -配中，从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时，土地 补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督， 农民得不到妥善安置的情况时有发生。根据调查显示，目前大量的土地交易中，土地补偿费用真正分到农民手里的只有 5%-10%，村集体留下 20%-30%，其他 60%-70%上缴或截留在乡以上各级政府。有数字为证：国家在近三年来，每年各级政府从土地出让金中捞到的钱是 5000 亿。3、土地征收补偿范围狭窄 由于目前土地一级市场由国家垄断，集体所有制土
9、地不能直接进入市场交易，土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，因此这种所有权的转移是有偿的行政行为。征收 补偿主要是土地补偿费劳动力安置费附着物补偿费等，范 围狭窄，对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如残余地损害、营业损失和租金损失等间 接损失。因此，征地 补偿内容不完整。（三）征地程序欠缺，透明度不高，将农民置之度外科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规定其决策的依据和步骤，避免行政机关专断和滥用职权，保 证土地征收的顺利进行。但是在我国，土地征收程序的规定过于简单，缺少必要的监督机制，容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低，很多
10、土地被征收后闲置，造成大量土地资源的浪费，使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，如补偿方案的确定是由政府核准并实施，难以避免暗箱操作行为的发生，征收程序的公示性难以保障。而人民法院在审理土地征收及补偿行政案件中，常常受到来自于地方保护- 6 -主义的压力，农民为了寻求救济的途径，往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法，成为社会的不稳定因素。 （四）失地农民的社会保障制度落后 我国农村推行家庭联产承包责任制以来，国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任，农民的社会保障转由村社承担，而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障。于是，土地便成 为既
11、要保证农民就业又要提供农民基本保障，而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主。在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活，转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障，而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。由于政府没有将失地农民的社会保障体制有效地建立起来，失地农民也就只能关注眼前利益 三土地征收补偿制度完善的主要思路 目前，土地仍然是大多数农民赖以生存的根本保障，面对土地征收范围的不断扩大，土地资源流失日益严重，必 须完善土地征收补偿制度，使之更加符合市场经济的要求。第一，民主的决策。明确界定“公共利益”，“公共利益 ”一定要通过“公共程
12、序”去寻求。因此，必 须明确以下两点：一是将商业性用地 严格排除在外，当土地与商业性相联系时，就不能通过 土地征收的手段来实现；二是应当严格控制土地征收的范围，尽可能减少征收集体土地，只有合理规划， 严格审批，才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他 们在征收的目的性、征收的范围、征收 补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施- 7 -保障其合法权益。同时，也要设置科学合理的救济措施，保证在发生争议时，被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。第二，科学的立法。在立法方面要完善相
13、关制度，包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定要随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高，基本上保证农民不因土地征收降低生活水平 要细化补偿项目， 扩大补偿范围，从我国实际出发，结合国外经验，适当 扩大征收补偿范围，将残余地分割 损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯。要设定灵活运用多种征收补偿方法，除现金补偿外，我国也可学习日本英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式 要以法律的形式完善土地征收补偿程序，可借鉴国外立法条例，结合我国现行管理体制，设置我国的土地征收补偿程序。第三，独立的司法。政府应
14、该在各个利益主体之 间保持超然中立，在社会冲突中保持其仲裁者的本色，这是实现利益均衡的一个基本要件。法院应该以中立和独立裁判者的身份出现，公正公平地判断利益冲突，最大程度忠于法律，作出不偏不倚的裁决。在批准征收决定作出后，需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提起诉讼，但不影响征收继续实施。复 议或诉讼要求补发补偿差额的，在 结果确定后发放。第四，平衡的城市规划。在城市规划中，在 维护、 监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡 通过公众的参与，通过各利益主体的博弈，实现权利和义务的动态平衡
15、，公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用，同时也防止行政权的滥用。- 8 -第五，完善的社会保障制度。改变以往“挖农补工”的政策，反哺农村农业农民，是我国工业化发展进入中后期的必然要求。国家要担负起建立农村社会保障制度的责任，逐步加大对农 村社会保障制度建设的投资，建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准。政府还要在政策、资金上向农村、 农民倾斜，加大对农村基础设施、农村教育的投入力度、加快农 村经济的发展， 为农村社会保障奠定经济基础。可以允 许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设，把各种基础设施项目产生的、 长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金。允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农村社会保障体系，同时 ，国家 还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”结语：土地是民生之本、发展之基。土地征收权是国家特有的权力，是国家取得集体土地所有权的一种特有的方式，其核心在于取得具有强制性，并不以土地所有人同意为前提，国家（政府）依照法律规定行使土地征收权的同时，切莫忽略农民的利益，忘却政府应当承担的 责任。因此，在土地征收 过程中，其一征收土地的主体必须是国家，其他任何人任何组织都无权征收土
