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1、浅谈工商监管体制与手段的若干对策【内容摘要】工商监管既是一个前沿理论问题,同时又是一个同日常监管实践紧密相关、具有操作性强的现实问题。本文就工商监管的基本理论及现实问题进行分析,辩证地讨论了工商监管体制创新与手段创新的对策问题。全文共分三部分。第一部分主要阐述了工商监管和监管体制与监管手段的概念,讨论了市场监管的必要性;第二部分着重就工商监管体制与监管手段的发展演变和存在问题进行了分析;第三部分是全文的重点,在继承发扬现有监管体制和监管手段先进经验的基础上,结合工商监管实际,探讨了改革和完善市场监管体制与监管手段的若干对策。【关键词】工商监管 体制创新 手段创新 对策建议 落实科学发展观，推进
2、工商监管体制和监管手段的创新，是工商部门实现职能转型的重大课题。2006 年 4 月 26 日至 27 日，国家工商总局局长王众孚在河北考察时强调：“以科学发展观统领工商工作，推进监管体制和监管手段创新（以下简称“两个创新” ） 。 ”它对于指导和促进工商监管实践具有十分重要的意义。一、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的必然要求所谓工商监管，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家授权一定的经济行政管理机关，对市场经营主体及其市场行为依法实施的行政监督管理。 “工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设置和构成的工商管理机构和组织制度
3、、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。2“工商监管手段”是工商行政管理方法的具体化，是工商部门为实现其管理目标而采取的具体操作方法。行政方法和法律方法的有机结合构成了工商监管的行政执法手段，根据工商行政管理的方法特点和职能要求，工商监管的手段概括起来就是行政执法。表现为工商部门运用行政许可、行政措施、行政强制、行政处罚等执法手段，以强化对市场经营主体及其市场行为的监督管理职能。因此，工商监管职责是“体制+手段”的总和。 发展是执政兴国的第一要务。以人为本，全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。坚持以科学发展观统领工商
4、工作全局，既是工商部门理论武装的重要课题，也是实践体制与手段创新的重要任务。（一）推进“两个创新” ，是工商监管全面发展的必然要求。工商监管要全面发展，转变观念十分重要。转变观念作为强化工商监管能力的对策之一，这几年我们也一直在强调，但并未从根本上得到解决。比如还未准确地把握监管社会主义大市场的深刻内涵，有些方面仍停留于对集贸市场监管的程度。因此，对于工商监管工作来说，转变观念是一项刻不容缓的工作任务，但这不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前，转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握科学发展观的内涵，认清监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义，调准管理观念和管理思想，自觉提高管理层次
5、，从狭隘的集贸市场监管中摆脱出来，增强监管的自觉性和准确性。 （二）推进“两个创新” ，是工商监管协调发展的必然要求。当前，市场管理虽然不完全由政府职能部门直接进行，但也还是占绝对的主体地位，而未形成多层次、均衡的市场监管网络结构。市场3经济要求工商监管呈多层次、多元化、均衡的网络体系，要求分解传统的政府职能，由完全直接管理变为更多地间接管理，将更多的市场职能逐层分给社会组织和个人，由它们分担部分管理职责或配合政府机关管理市场。就工商监管体制改革而言，也就是要建设“法制工商、服务工商、责任工商、效能工商” ，进行一次反映体制发展规律和高度规范化的行政管理体制改革，加快工商监管由“传统管理型”向
6、“监管执法服务型”的转变。因此，就要加大各种非政府组织在市场监管中的作用。进一步改革市场管理体制，明确政府职能，强化市场中介组织和社会监督力量的辅助作用。 （三）推进“两个创新” ，是工商监管持续发展的必然要求。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本要求和内在动因。运用行政手段和法律手段管理市场是工商机关从事监管的主要方法，是实现职能到位的基本措施。监管手段创新是新的历史时期给工商机关提出的一个新的课题。 随着科学技术的发展，市场业态的变化，国内市场与国际市场日益融合，生产与流通界限早已模糊，我们所监管的市场已经发生了深刻的变化，市场监管范围越来越广，市场监管难度越
7、来越大，要求工商行政管理部门不断创新监管手段，增强监管手段的科技含量和现代化水平。没有现代化的监督手段，就无法履行监管职能。因此要解决这一问题，就迫切需要有一种进取的精神，创新监管手段，主动适应经济基础的变化，在监管手段和方式上作出相应的调整，提高工商监管的科技含量。 二、 创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的客观需要工商监管体制是相对宏观调控的微观监督的市场管理体制和制度。市场监督管理机构以履行对市场进行规范、监督、查处为主要4任务。随着经济体制、经济管理体制改革的深入，工商监管的地位将更加突出，从而形成以工商监管为代表的、有特色的市场监督体制。目前这一体制已基本成型，表现在：工商机关
8、作为主管市场的行政执法机关的地位已经确立；工商监管的市场监督执法体系已经建立、日趋完完善；工商机关的市场监督的权威性日益提高；工商机关自身的管理体制逐步得到完善，体制改革取得突破性进展；工商监管手段有所改进，法律体系逐渐完善、监管模式正在重新建立、监管方式日益转变、制度建设和信息化建设步伐加快。 但现阶段的工商监管尚未充分发挥国家赋予的宏观调控职能，主要表现在以下几个方面: （一）市场宏观调控体制过滥。行使计划、组织、调控市场职能的流通管理机构过多，易于导致阻碍流通，分割市场；市场经济所需要的调控手段不健全，缺少力度，职能不到位；机构设置多而散，也容易影响综合性经济管理部门有效地发挥职能，降低
9、了管理效果；现行的分销管理体制存在明显缺陷，基本上是一种“主体管理”模式，政出多门，各部门之间容易出现扯皮现象，部门之间的管理协调成本较高；各流通主管机构都意欲统管某类商品的整个流通过程，包括市场监督，但实际上由于体制、机构、人员、力量等原因，难以达到预期的效果。 （二）市场微观监督体制不顺。一是存在一些体制性障碍，许多地方保护主义的问题还没有很好地解决；二是机构设置理念错位，职能重复交叉的问题；三是工作运转机制不顺，体系设置不科学；四是资源保障强度不力，财政保障不足，筹集经费精力牵制大，人力配备不足，编制少，任务重；五是工商长效监管机制尚未形成，制度建设不够完善，在客观上对一些影响市场秩序的
10、重大事件把握5不准或不能正确预见。 （三）工商监管市场手段缺乏。假冒伪劣商品屡禁不止，表现在一些地方区域性、集团性制假售假活动越来越高明，有的制假活动已由过去单兵作战和简陋小生产，发展为大规模的专业化生产。有的甚至利用电子商务售假，利用网络搞传销，利用现代科技搞违法犯罪活动。而作为负担市场监管执法的工商行政管理部门，包括其他行政执法部门，无论是打击力度还是执法力度都远远不够，这除了主观原因之外，还有一个重要原因就是监管手段的科技含量不高。表现在打假手段有限，办案所需经费短缺，办案装备落后，执法人员的科学文化素质不高，绩效考核机制不全，许多工作“考”而不“核” ，这一切都说明，加大市场监管的科技
11、含量已成为一项十分艰巨而又紧迫的任务。 三、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的有效途径 现行的工商监管体制与手段是在经济改革和职能转变的基础上建立的，还存在旧体制的管理方式及弊端，因此必须进行创新，对此提出如下对策。 （一）改革市场宏观管理体制，加快建立综合管理体系。首先，精简管理机构。保留那些综合性的经济管理部门对市场的宏观调控职能，撒并那些不必要的部门管理机构，弱化一些市场专业管理部门的行政职能，将市场调控职能和手段由综合性经济管理机构掌握，以便使市场调控得以简化、统一、有效。 其次，改革分销体制。政府要把改革分销行政管理体制尽快提上日程，建立起一套符合国际惯例的流通管理体制和协调
12、机构。我们认为，在改革管理体制和设立管理机构过程中需要把商品分销和流通作为一个独立的整体考虑管理体制的改革，制定出完善的规划6和政策措施，通过制度创新和强化法制来拆除各种市场壁垒，促进统一市场的形成。第三，转换政府职能。建立、健全适应市场经济要求的调控手段，运用财政货币政策、经济杠杆、参数控制、信息导向、物资吞吐等手段，对市场进行科学、间接地调控。为此要加强基础工作的建设，如宏观制度建设、信息技术与信息网络建设、统计制度的建设、全面规划建设等。 第四，改革财政体制。要在树立大财政一盘棋意识的基层上，工商行政管理的各项执法办公经费和公务员个人工资、津贴、福利、奖金等由市财政统一全额拔付，不再实行
13、以收定支、 “分灶吃饭” 、差额预算等现行办法。（二）健全工商监管组织机构，着力构建统一运行系统。第一个层次：市工商局的机构设置。内设机构设计扁平型的组织结构，应与国家工商总局基本保持一致，实行“蜂窝煤”式的上下对口专业管理模式。或设计有机的附加结构，如注册登记、经济检查、专业分局、质量检测、信用监控等机构，更能适应现阶段工商监管工作的特点。市工商局的权限职责划分要注意改变目前权大责小的现状，重点履行立法调研、宏观指导、宏观监管、组织协调的职能。 第二个层次：区县工商局的机构设置。应根据市局机构设置模式，按监管职能适当进行归并整合，建立三大体系实行分管局长责任制：一是内部运转监督保障体系。如设
14、置办公室、行政财务、法制监督、行政监察等科室；二是市场监管专业执法体系。如注册登记、市场合同、商标广告、经济检查等监管和消费者权益保护等科室；三是工商监管协调服务体系，如 12315 网络、信息中心、工商7学会、企业信用协会、消委、个私协会等社团性的机构。 第三个层次：工商所的机构设置。机构设置要突出综合执法的特点，内设登统服务室、市场巡查室、经济检查室。目前，工商所在职责履行上应着力要认真研究解决两个问题：一是监管重心下移，市场监管的所有业务要加大属地管辖的份量，辅之以少量的级别管辖和特别管辖。二是要明确权责配置，按照“以责配权、以权负责、权责对等”的原则，科学配置、明确划分各级工商行政管理
15、机关特别是区县级工商局和基层工商所的权力和职责，避免基层责大权小而难以负责，上层责小权大而无责可负甚至滥用权力。 （三）建立工商监管工作规则，完善市场管理基本制度。市场监管的目标是建立规范的市场经济秩序,为市场主体创造良好的发展环境。要实现这一目标,就必须有一系列制度。这里的制度，即市场管理制度，是指置于相应的市场管理体制之下的，或构成市场管理体制的基本要素，它包括宏观的和宏观的一系列管理制度。实践证明，市场管理制度是市场管理的有效手段，它是市场管理活动规律的总结和经验的积累，我们应当重视市场管理基本制度的研究和建设。 在监管对象方面，我们应当在流通领域商品质量监管中继续推进商品准入制度改革，
16、进一步探索和完善标准准入、协议准入、备案准入制度和不合格商品退市制度，推行进货查验、索证索票、购销台帐、质量承诺、先行赔付等经营自律制度。 在监管领域方面，要切实加强高危行业监管，在市场准入、年检验照、监管巡查、主体退出等重点环节上严格制度把关，通过动态监管巡查随时掌握高危行业市场主体的变动情况，变被动滞后监管为主动提前监管。8在监管方式方面，我们要全面理解和牢固树立“分类监管”的思想，全力推进以信用状况为依据实施信用分类监管，以行业风险等级为依据实施风险分类监管，以警示信息为依据实施预警分类监管，以经营地域为依据实施区域分类监管，以经营规模为依据实施规模分类监管。 在监管效果方面，对单位要重点考核监管执法服务的效能。考核的重点是执法人员的能力、市场监管的效果、执法办案的质量、服务发展的成果以及地方党委政府和人民群众的满意度。要注重考核方式的创新，变“关门考核”为“开门考核” ，实行党委、人大、政府、政协、部门、管理对象、消费者参加的“股份制”考核。 （四）强力构建工商监管体系，尽快形成联动网络格局 如何实现对市场的
