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1、关于推进县域义务教育均衡发展的几点思考国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出：均衡发展是义务教育的战略性任务。潍坊市关于加快教育体制机制改革率先实现教育现代化的决定中也强调，在全省率先实现教育现代化，根本出路在于改革创新，首先要加快推进县域义务教育均衡发展方面的改革。教育均衡是今后相当长时期内教育发展的主旋律，是教育改革和发展的重点，也是当前的一个热点和难点问题。因此，我们必须对推进县域义务教育均衡发展有一个全面而深刻的认识，建立健全各项保障机制。现结合 XX 县的情况，略作分析阐述。一、新形势下推进县域义务教育均衡发展的必要性义务教育阶段学校多、学生多，是一个县教育工作的重点和难点。近年来
2、，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，生源向城区集中的趋势日益明显，如 XX 县城常驻人口由 1999 年的 10 万人骤增至 20 万人。与此同时，受各种因素的影响，县域内生源数量大为减少，如 XX 县义务教育阶段在校生由 1999 年的 17.3 万人锐减至 6.6 万人。生源区域分布的变化和生源数量的下降，一方面削弱了农村教育，导致多数农村学校“吃不饱”，需大力调整优化学校布局，进行大规模改扩建；另一方面又加剧了优质教育资源不足的矛盾，致使城区学校“吃不了”，班额一增再增仍然不能满足入学需要，需大量新建、扩建城区学校，不断满足城市发展需要。学校布局与生源状况密切相关，农村义务教育已进入
3、重新规划建设的新阶段。XX 县 19931996 年投资 1.43 亿元， 新建小学 167 处、初中10 处，1996 年 7 月通过山东省人民政府“普九”验收。当时正值在校生2高峰，几乎村村有学校。尽管从 1999 年开始学校布局调整，先后撤并小学 229 处、初中 23 处，农村中小学布局仍然较为分散。 山东省农村中小学基本办学条件标准（试行） 规定，小学、初中规模应分别控制在每级26 个班、610 个班，2009 年 XX 县 22 处农村初中仅有 8 处、140 处完全小学仅有 16 处达到最低标准。在今后较长的时间内，XX 县每级学生保持在 65007500 人，生源数量已趋于稳定
4、。像 XX 这样的县，农村中小学校舍多是“普九”期间群众集资建设的，普遍存在设计水平低、建筑质量低、抵御自然灾害能力低等问题。根据全国中小学校舍安全工程标准要求，基本符合抗震设防标准的校舍，只有近几年新建的框架结构校舍和钢结构餐厅，其余校舍均需重建或加固。3 年内仍需重建、加固学校 156 处，改造校舍 43.8 万平方米，任务非常艰巨。为此，XX 县在努力扩大城区办学规模的同时，启动了学校标准化建设，力争 3 年内使全县中小学全部达到省定办学标准，最大限度地实现县域内教育均衡发展，这是 XX 教育工作当前及未来一段时期的重中之重。二、县域义务教育均衡发展面临的困难尚未从根本上解决教育经费是现
5、代教育事业的血液，也是县域义务教育得以生存和发展的重要条件。但在“以县为主”的管理体制和投入机制下，这种“一刀切”的政策在经济欠发达县，依然难撼教育发展资金需求与财政支出短缺的矛盾，教育资金投入不足的问题并未从根本上改变，推进县域义务教育均衡发展困难重重。（一）“以县为 主” 的投入机制 让县级财政难堪重 负。义务教育经费保障机制改革主要有四项内容：一是免除杂费、免费发放教科书、补助寄宿生生活费；二是提高公用经费保障水平；三是建立校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善教师工资保障机制。前两项改革需县级财政配套的资金不算多，财政困难县尚能承受。XX 是东部地区的经济欠发达县，后两项改革对减轻县级财
6、政负担，并没有多少实质性的意义。3国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发200543 号）明确提出，“对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况,给予适当奖励。”山东省人民政府关于实施农村义务教育经费保障机制改革的通知（鲁政发200697 号）规定，“农村中小学校舍维修改造以地方为主，省根据各市财力状况、义务教育规模、危房改造任务完成情况等因素给予奖励性补助。”由此可见，中小学危房改造依然是“以县为主”，缺乏稳定可靠的资金来源。国家对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，山东省也加大了对财
7、力薄弱地区的转移支付力度，但教师工资仍然“以县为主”。XX 县是全国财政困难县，为完善教师工资保障机制作了积极地努力，统一城乡教师工资标准，加之期间几次政策性增资，新增的教育经费大多用于人员工资。2007 年以来，XX 县新招考 770 名教师，其中补充农村中小学 454 名。教师队伍结构的优化，同时意味着县乡财政负担的增加。（二）义务教育均衡发展面临“三大难” 。前几来，我国财政教育经费支出占国内生产总值比例达不到 4%的法定要求。而有限的经费在投入时，又人为地制造了种种差异：重高等教育轻基础教育，重城市教育轻农村教育，重名牌校轻薄弱校。经济欠发达县，县级财政既要统筹全县教师工资，还要担负普
8、通高中、职业高中发展重任，本已勉为其难，对义务教育均衡发展的投入“有心无力”，义务教育均衡发展面临“三大难”：一是学校发展所需地方财政配套资金落实难。近年来，为尽快改善义务教育办学条件，中央和各省相继实施了校舍维修改造、教学仪器更新等一系列工程。实施这些工程需要地方配套相应资金，但像 XX 这样的县，仅人员工资和民生政策支出就占当年地方支出的 90%以上，是名副其实的“吃饭财政”，各类专项资金的地方配套财政资金难以足额拨付到位。二是学校新建改建资金筹措难。随着生源数量下降和向城镇集中，学4校布局需随之调整，必须投入大量资金新建和改建校舍。目前，农村义务教育保障经费只能用于学校日常运转，不允许用
9、于学校建设，上级对学校新建改建的投入又未同步作出安排，县财政对此一筹莫展。三是“普九”欠账清偿难。“普九”产生的巨额债务给地方政府带来巨大压力。对这一问题，上级要求以县为主组织解决，2010 年底完成，并且出台了“先化解后补助”政策，对各地化解债务实行奖补。按照 XX 县的财政现状，尚无足够财力先行化解债务。另外，国家禁止出现新债，但县政府又必须投入资金建新校、改危房，以改善办学条件，捉襟见肘的县财政面临“两难选择”的境地。“普九”债务如不及早清偿，必然拖累县域义务教育的均衡发展。三、推进县域义务教育均衡发展的对策及建议实现县域义务教育均衡发展，是一个长期而艰巨的历史任务，是追求社会公平的客观
10、要求，是教育事业实现可持续发展，经济建设可持续发展的必由之路。不管财政多么困难，县级政府都应该尽力担负起推进县域义务教育均衡发展的重任。（一）XX 县推动县域义务 教育均衡发展的措施。教育发展不均衡是在教育发展过程中出现的问题，是前进的道路上遇到的矛盾和困难，最终还是必须用发展的办法加以解决。为此，XX 县积极探索推进县域义务教育均衡发展的途径，全面提升办学水平。一是大力推进办学条件标准化。为强化各级办学责任，加快办学档次的提升，XX 县将义务教育发展情况纳入镇街党政领导班子年度和任期目标考核，把学校标准化建设工作作为经济社会事业点评的重要内容，确保把每一处校舍都建设成当地最美观、最牢固的标志
11、性、永久性建筑。加快标准化学校建设，资金是重点，也是难点。面对资金困难，XX 县采取了“多条腿走路”的办法：1、用足用活上级政策，积极争取上级资金扶持；2、5县、镇财政每年安排一定数量的资金用于标准化学校建设，专款专用；3、通过用捐赠单位或捐赠人命名建筑等方式，广泛动员社会力量投资办学、捐资助学；4、通过撤并初中办小学、撤并小学办幼儿园和拍卖变现等方式，妥善处置布局调整后闲置的校舍和资产，全部用于标准化学校建设；5、落实优惠政策，尽最大限度地减免学校建设各种规费，组织县直部门帮扶农村学校，对投资大、行动快、效果明显的单位以奖代补。在城区，突出办学规模的扩大和优质资源的扩张，先后启动了 XX 外
12、国语学校和东城双语学校新建工程、XX 一中和新华中学扩建工程、第一实验小学重建工程以及城区学校塑胶操场改造等“六大工程” ，城区学校办学条件明显改善，义务教育阶段学校“大班额”的问题大为缓解，今年新学期招生新华中学、龙泉中学和实验一小、实验二小、龙泉小学等班额已由 70 到80 人左右降到 60 人左右。在农村，通过布局调整、整合资源，校舍安全工程与标准化学校建设紧密结合，以新建一处学校撤并三至五处薄弱学校的方式，既解决了原校舍不安全的问题，又扩大办学规模、提升了办学档次。先后撤并初中 13 处、小学 28 处，九山、寺头、沂山、东城、辛寨、柳山等镇街中心初中标准化建设已完成或正在建设中。校舍
13、安全工程实施以来，全县共新建学校 15 处，改扩建学校 78 处，新建校舍 12.3 万平方米、在建校舍 26 万平方米，完成投资 4.57 亿元。规划用地 420 亩的 XX中学及附属小学、幼儿园已完成前期的规划设计工作。XX 县充分发挥财政投入主渠道作用，社会事业投入优先用于学校建设的做法，得到了省、市政府的充分肯定，作为山东省中小学校舍安全工程工作会议参观现场，引起了全省的关注。黄胜副省长先后三次在不同会议上给予了充分肯定。二是大力推进师资队伍专业化。持续优化教师结构，2007 年启动“千名新教师补充计划”以来，共考录教师 770 人，其中向农村补充 454 人。教师待遇不断提高，200
14、7 年统一乡镇教师工资标准，2009 年统一城乡教师工资标准，全县教师人均月工资提高到 2484 元。加强教师队伍管理，6分学段出台了教师工作绩效评价考核办法，这一做法被全市推广。着力均衡师资素质，2008 年建立城乡干部教师双向交流制度，强化交流干部教师和所在学校的“捆绑式”考核，在师资、管理、教学、科研、资源等方面实现全方位对接。实施全员素质提高工程，落实教师专业成长三年计划，大力开展研说教材促专业成长活动，每年组织一次学科教师全员培训、全员测试。大力实施十百千名优师工程，为优秀教师成长搭建了平台，2009年培养出省市名师、名校长、省人民教师等 10 多名，2010 年培养出 5 名省特级
15、教师，2 名教师执教全国公开课。三是大力推进“设施标准化” 。加快微机、多媒体等现代教学设施升级换代步伐，驻地以上小学学校基本实现“班班通”工程。20092010 年，新上教师用机 3506 台、学生用机 1723 台。坚持把公用经费拿出一定比例购置图书报刊，在中小学普遍建立了“班级图书角”和校长读书专柜、教师专业阅读专柜。（二）推进县域义务教育均衡发展的建议。针对当前县域义务教育均衡发展面临的困难，笔者提出四点建议：一是明晰分级投入主体责任，逐步建立以中央为主的投入机制。农村义务教育投入机制在实施过程中应充分考虑投入主体的差异性，采取因地制宜的配套措施。经济发达地区，县级财政充裕，应当实行完
16、全意义上的“以县为主”投入机制；经济发达地区的贫困县多为“吃饭财政” ，投入问题要“以省为主”来解决；西部各省和中部的农业大省，县级财力相对困难， “以县为主”勉为其难，教育投入应以“中央和省”为主。从长远看，既然义务教育是最大的公益事业，有理由建议农村义务教育管理体制从“以县为主”向“教育管理以县为主，教育投入中央地方共担”过渡，最终实行义务教育“国家承担、地方辅助”的投入机制和管理体制。只有这样，才能保障农村义务教育的公平和健康发展。二是科学测定办学成本，形成合理的转移支付额度确定机制。科学测7定义务教育阶段生均培养成本，依据学生数核算一个县的义务教育经费需求。在此基础上，由省级人民政府逐县核实财力，提出财政支出用于农村义务教育的最低比例，县级政府在财力许可的范围内承担起能够承担的部分，不足部分，按照分项承担的原则，由中央、省、市级政府给予足够的转移支付，切实解决“教育经费需要多少，县级财政能给多少，上级财政能补多少（转移支付） ”的问题。三是实行政策倾斜，提升农村师资水平。县域义务教
