《工会法》有关国家监督的学习问答编者按：已经修改并颁布施行的《中华人民共和国工会法》 ，增加了“工会经费的使用应当依法接受国家的监督”的条款。增加的这一款将对工会建设产生哪些深远影响？工会组织的经济活动如何适应国家监督？这是全会同志十分关心的问题。在实践中，一些基层工会遇到了诸如税务机关查工会组织纳税情况、企业行政方面的财务部门或审计部门查工会帐目等问题。我们根据对《工会法》和有关法律法规的理解，以问答的形式编写了对工会经费的使用实行国家监督的有关问题，上述实践中遇到的问题，本文也作了简明扼要的解答。本文的写作初衷就是使全会同志增强国家监督意识，自觉地履行《工会法》 。各单位在实际工作中有什么问题，可以同我们联系，也可以与工会法律部门联系。鉴于作者对法律知识的局限，本文可能会存在一些不妥的地方，敬请批评指正。天津市总工会经费审查委员会办公室2006 年 6 月 14 日一、 《工会法》赋予国家监督的意义1、什么是国家监督？国家监督，是以国家的权力机构、有关管理部门和专职的经济监督部门为主体，从国民经济整体出发，对社会经济运行过程进行的监督。2、 《工会法》赋予的国家监督的主体及形式是什么？《工会法》中提到的国家监督比较原则，其中表现为国家通过立法和司法实现对工会经费的使用监督。随着我国法制建设的进一步完善，国家对工会经费的使用监督方式、内容将通过相关法律、法规将进一步明确，工会经费的管理与监督体制将更加科学。我们理解国家监督是指经济范畴的监督，是国家各级经济监督机关依照国家有关法律，对工会组织经费使用所进行的监督。国家监督的形式是多种多样的，诸如审计监督、财政监督、税收监督、银行监督、监察监督等等。其中对工会经费使用最主要的国家监督形式是国家审计监督。 《审计法》规定：“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督” 。 《审计法》还规定：“除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。 ”因此，不仅工会组织受政府委托管理的各种基金、资金的财务收支，应当接受政府审计机关的审计监督，而且工会经费的使用也应当接受政府审计机关的审计监督。3、为什么《工会法》规定工会经费使用要依法接受国家监督？《工会法》规定工会经费使用要依法接受国家监督，其必要性表现在以下几个方面：①工会组织的经济活动是整个社会经济运行过程的重要组成部分，国家要对社会经济运行的各系统、各环节实行有效的管理和监督，维护和整顿财经秩序，就必然要对工会组织的经济活动实行监督。②国家的许多相关法律都明确了工会组织的经济活动必须接受国家的监督。例如《会计法》规定：“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织必须依照本法办理会计事务” 。因此，国家各级财政机关按其管辖范围对工会组织履行《会计法》情况进行财政监督就是理所当然的。其他有关法律也从不同的角度和方面规定了对工会组织及其直属劳福单位和工会干部进行监督的内容。 ③工会经费审查监督的形式分为两种，即行政审查监督和民主审查监督。行政审查监督是指各级工会组织的检查、控制和督导。行政审查监督工作主要由工会财务部门承担。民主审查监督是指各级工会组织通过经费审查委员会，对本级工会经费的收支情况进行审查监督，民主监督同内部审计结合进行。工会组织的经费审查监督，都属于内部监督的范畴，而工会组织的内部监督也要接受国家审计机关的业务指导和监督。4、工会经费使用依法接受国家监督有什么现实意义？《工会法》规定工会经费使用要依法接受国家监督，实质上是国家所提供的另外一种法律保护。国家对工会经费使用方面的监督是依照有关法律实施的。工会经费使用接受国家监督，能够促进工会经济活动和经济行为的规范化，维护和稳定了工会系统的财经秩序。工会经费收管用、财产管理、工会劳福事业单位的运营及各种专项基金的管理等，构成了现阶段工会经济活动的主要内容。在工会经济活动中，能否严格执行国家的财经法规和工会财务会计制度，不仅取决于工会经济行为的自觉、工会内部会计监督和审计监督的有效，也取决于国家监督的有力。因此，国家的经济监督，是工会内部各项监督的有力补充。工会经费的使用接受国家的监督，有利于促进工会财务管理与会计监督，有利于进一步健全和完善工会经济监督制约机制，有利于通过国家监督维护工会组织的合法经济权益，有利于促进工会组织更深入的依法治会，有利于保护和建设高素质的工会领导干部队伍。二、国家监督与工会经费独立原则的关系5、什么是工会经费独立原则？《工会法》第 44 条明确规定：“工会应当根据经费独立原则，建立预算、决算和经费审查制度。各级工会建立经费审查委员会。各级工会经费收支应当由同级工会经费审查委员会审查，并且定期向会员大会或者会员代表大会报告，接受监督。工会会员大会或者会员代表大会有权对经费使用情况提出意见。工会经费的使用应当依法接受国家的监督” 。这一条共有 4 款，是一个很严密的整体。本条是关于工会经费管理与使用监督的规定。工会独立管理经费是由工会的性质决定的。工会只有独立管理经费，才能真正做到独立负责地开展活动。才能用工会的经费，为职工多办事、办好事、办实事。工会经费不是政府的财政拨款，其收支办法，原则上不受行政干预。工会经费独立，主要表现为工会有独立的预算、决算和经费审查监督制度。《工会法》关于工会经费独立原则的规定，明确了工会经费收管用和审查监督的责任，两者相辅相成，互为依存，统一于贯彻和体现工会经费独立原则的实践之中，忽视财务管理，或者忽视审查监督，都将导致工会经费独立原则的丧失。 6、怎样理解国家监督与工会经费独立原则的联系？应当说，国家监督与工会经费独立原则是既有联系，又有区别。其联系就在于国家监督与工会经费独立原则的统一性，都统一于国家的法律法规，任何游离于法律之外的行为都应当受到法律的制约。工会组织在工会经费独立原则的指导下从事经济活动，应当受到国家法律保护，国家监督机关不应随意干涉；对工会组织内部或者外部违反工会经费独立原则的行为，甚至侵害工会组织合法经济权益的事件，应当通过国家监督予以干涉、制止，甚至处罚。国家监督机关对工会组织不仅要审，还要帮，这是国家监督的统一性。7、怎样理解国家监督与工会经费独立原则的区别？这种区别主要在于两点，一是工会组织按照经费独立原则从事经济活动的管理和监督，是工会组织内部的管理和监督，而国家监督则是外部的监督，是体现国家意志的监督。二是国家对工会经济活动的监督，要依不同的国家监督机关所履行的监督职能和监督业务范围的不同而不同。比如《中华人民共和国税收征收管理法》规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法” ， “法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人” 。因此，各级工会组织是独立的社团法人，不是纳税人，不应当接受国家各级税务机关的税务监督。而凡是申领营业执照的工会直属劳福单位或经济实体属于纳税人，应当依法接受国家各级税务机关的税务监督。再比如《个人所得税法》规定：“在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税” 。因此，各级工会干部按照《个人所得税法》规定的应当交纳个人所得税的个人所得，必须依法接受国家税务机关的税务监督。诸如此类，不一一说明。三、国家监督与其他方面监督的关系8、公司（集团）行政方面的财务部门或者审计部门是否可以监督公司工会的经费收支情况？不可以。公司（集团）行政方面的财务部门或者审计部门都是公司（集团）内部的管理和监督部门，不是国家监督机关，依照工会经费独立原则，不能对公司（集团）工会的经费收支情况进行监督。9、社会上的会计师事务所等社会中介机构是否可以对工会组织的经费收支情况进行监督？一般而言，社会中介机构所从事的业务活动，必须有委托人。如果委托人是国家监督机关或者上级工会，而且有国家监督机关或者上级工会出具的委托书、审计通知书等必要手续，那么，工会组织就可以按照国家监督机关或者上级工会委托审查监督的范围、内容提供必要的配合。否则，工会组织不予接待，加以婉言谢绝。 10、党的纪检组织是否可以对工会经费收支情况进行审查监督的纪检组织通常是根据举报线索，对工会组织的某些经济活动或者某位工会干部的经济行为是否构成违纪或者违法犯罪所进行的必要取证，作为审查途径要查看工会的会计资料，工会组织应当给予积极配合。原则上党的纪检组织应当委托同级工会经费审查委员会或者上级工会经费审查委员会来实施专项审计，审查结果向党的纪检组织报告或者通报。四、工会经济活动必须适应国家监督11、实行国家监督，给工会建设带来哪些变化、机遇和挑战？实行国家监督给工会建设带来的最大变化，就是对工会经费使用的监督进入了全面开放的状态，即工会经费的使用处于全方位、立体式的监督之中，对工会组织依法治会的要求更高了。工会面临的机遇与挑战主要表现在：①由于国家监督机关是依法监督，会进一步增强工会干部学法、用法的自觉性，强化依法治会的意识，促使工会组织防止和克服随心所欲、长官意志现象的发生，实现由人治向法制的真正转变。②由于国家监督伴随着对违规、违纪行为的严肃处罚，将会促使工会进一步健全和完善内部控制制度，审慎会计核算和财务管理，规范经济行为，促进财务收支的真实性、合法性、效益性，提高经费收管用的水平。③由于国家监督是一种全方位、立体式的监督，对工会内部的监督机制及其成果是一次深刻的检验，将促进工会内部经济监督制约机制的健全和完善，规范经费审查监督行为，提高审计质量和水平，增强自我监督、自我完善和自律、自警的意识，为促进工会组织勤政廉政、依法治会创造良好的外部环境和条件。④由于国家监督实行的是先进的财务、税收和审计信息管理技术和先进的规范性的监督操作方法，将提高工会财务管理和审计监督的规范化、信息化管理的质量和水平，增强经审组织规避和减少审计风险的自觉性。12、工会应当采取哪些措施尽快适应国家监督？工会经费使用接受国家监督，促使工会组织把提高全会的国家监督意识和依法治会意识作为当务之急，从维护工会组织的形象和保护工会干部的角度出发，采取果断措施，以适应国家监督形势发展的需要。①加强法制教育。各级工会组织在宣传、普及《工会法》的同时，还要组织工会干部和直属劳福单位人员学习其他相关的法律法规，做到知法、懂法、会用法。有关部门应当组织应知、应会培训和考试，提高全员政策水平和专业素质。②加强内部监督。严格推行《会计法》 、 《会计基础规范化》规定，结合治理经济秩序工作，强化会计监督和审计监督。市总应当制定适用于各级工会的通用会计内部控制制度，以规范工会会计行为，提高会计工作质量，使之为工运事业发展发挥更好的作用。各级工会经审组织要严格执行中华全国总工会关于工会审计监督的六项规范要求，提高审计质量，规避审计风险。③加大处罚力度。严肃纪律，坚决纠正违法违纪行为，对严重违法违规的行为决不姑息迁就，勒令整改，不搞下不为例。④加强保护措施。各级工会要加强自查和补漏。对那些对工运事业发展作出贡献的直属劳福单位，要加大财务管理和审计监督的力度，协助其研究制订并落实整改措施。⑤建立工会与人大、政府机关的联系制度。这是维护工会组织合法经济权益的必要举措，是人大和政府机关履行监督职能的重要途径。工会与人大、政府机关联手，构筑新的工作机制，有利于落实《天津市政府法制监督规定》[天津市人民政府令（1998）5 号]，协助人大、政府机关依法行政；有利于更好地履行《工会法》 ，保护工会组织的合法经济权益不受不应有的侵犯，维护《工会法》的法律权威。