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1、国土资源配置宏观调控的对策研究许 坚 陈海秋（中国土地学会 北京 100035）摘要：本文认为，针对国土资源配置宏观调控存在的问题，目前主要应采取以下对策：一是切实把握与统一宏观调控的总体政策思路；二是进一步突出规划的“控制和保护”作用；三是改革与完善我国国土资源配置的宏观计划体系；四是进一步完善现行各项资源的供给政策；五是积极探索市场配置资源的新方法、新途径；六是充分运用地价杠杆的调控作用；七是进一步明晰国土资源产权；八是加强政府信息引导。关键词：总体思路；规划；计划体系；供给政策；地价；产权；政府信息针对国土资源配置宏观调控存在的问题，目前主要应采取以下对策：一是强化认识，转变观念，切实把
2、握与统一宏观调控的总体政策思路；二是加大宏观规划管理力度，进一步突出规划的“控制和保护”作用；三是加强对国土资源利用的宏观计划管理工作，改革与完善我国国土资源配置的宏观计划体系；四是加强对国土资源的总量控制，进一步完善现行各项资源的供给政策；五是适应社会主义市场经济的要求，积极探索市场配置资源的新方法、新途径；六是充分运用地价杠杆的调控作用，有效地配置国土资源，提高资源利用效率；七是进一步明晰国土资源产权，建立健全国土资源产权管理新制度；八是加强政府信息引导，提高宏观调控的时效性和准确性，实现国土资源管理的现代化。一、强化认识，转变观念，切实把握与统一宏观调控的总体政策思路我国国土资源配置的宏
3、观调控的总体政策思路就是合理利用国土资源，提高国土资源利用效率。具体包括四个方面的内容：1.必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保护好良好的生态环境；2.对国土资源的保护和管理必须严而又严；3.坚持“在保护中开发，在开发中保护” ；4.资源开发和节约并举，把节约放在首位。各级领导和广大干部职工必须在这一思想指导下，提高认识，转变观念。在此基础上，抓住有利时机，利用一切有利条件，推进宏观调控的进一步完善。当前，改革与完善国土资源配置具备许多前所未有的有利条件：首先，实施中央制订的跨世纪目标和可持续发展战略，为系统解决人口、资源、环境问题提供了重要的契机。今年中央人口、资源、环境
4、工作座谈会又进一步提出并重申要继续实行最严格的资源管理制度，强调坚持在保护中开发，在开发中保护的总原则不动摇。实行经济体制和经济增长方式两个根本性转变的方针，要求国土资源利用方式和管理方式发生相应的变化。其次，国民经济持续快速健康发展，综合国力不断增强，将会不断加大保护和合理利用资源的投入力度。第三，实施依法治国方略，土地管理法 、 矿产资源法等为主干的资源法律法规体系的建立，为依法行政加强国土资源管理提供了法律保障。第四，我们的国土资源规划、管理、保护和合理利用已有了一定的工作基础，各地都在实践中积累了许多重要经验。我们要抓住和充分利用这些有利条件， “要积极推进资源利用方式从粗放向集约转变
5、，走出一条适合我国国情的资源节约型的经济发展新路子；积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理、保护和合理利用” 。真正把思想统一到中央关于国土资源管理的大政方针上来，统一到人口、资源、环境这三大基本政策中去。（二）加大宏观规划管理力度，进一步突出规划的“控制和保护”作用首先，要充分发挥规划对国土资源配置的宏观调控作用。国土资源规划包括土地利用总体规划、矿产资源利用总体规划、海洋资源利用总体规划等内容。土地利用总体规划是从战略高度出发对一定区域内全部土地利用进行的综合评价，从全局和长远利益出
6、发，对土地资源利用在地区间和部门之间进行统筹安排，它优先考虑农业、国家重点工程建设、基础设施、环境保护的用地需求，保证土地利用的经济、社会和生态效益的同步提高与和谐统一。同时，以区位布局的调整、土地利用结构的变化来控制土地的供给与需求平衡，实现对土地资源的宏观调控作用。具体地讲，应从以下几个方面着手：（1）通过规划年限的划分以及地类结构的调整对土地资源配置起宏观调控作用。 （2）通过土地利用分区实现合理布局土地资源，对土地资源配置起宏观调控作用。 （3）通过制定土地利用目标和方针，落实主要规划控制指标，改善土地资源利用结构与布局，对土地资源配置起宏观调控作用。 （4）通过合理划分城镇村建设体系
7、布局，明确建设项目用地配置情况，合理划分各类非农建设地域界线，宏观上调控非农建设。其次，要把握国土资源总量的一次配置，注重引导国土资源的二次配置。国土资源的一次配置是指国家将国土资源在部门之间、地区之间进行的第一次分配。宏观规划资源主要应从总需求着手，而对总需求的控制必须依据总需求不断变动、总需求不断上升和投资长期增长等规律进行。而资源的二次配置是指继一次配置之后，各种资源在部门内部、地区内部的流动及其重组所形成的再一次配置过程。把握好国土资源的一次配置，就控制住了国土资源供给总量；引导好国土资源的二次配置，就能大大提高存量国土资源的利用效率。第三，要进一步突出规划的“控制与保护”作用。土地利
8、用总体规划从根本上来说是一种管理手段，要以“控制和保护”为核心，充分体现出国家从全社会宏观的、长远的和根本的利益出发，对土地资源的利用施行管制。 （1）要进一步突出有关“控制”的内容。要根据各地的实际，深入研究土地利用的控制重点，控制方案要具体、细致，做到定质、定量、定位、定序，确保其可操作性。 （2）尽量精简有关土地利用的内容。土地利用由于牵涉到各部门的利益，安排起来比较复杂，不确定的影响因素也较多，尤其在市场经济条件下，因此对于土地利用的处理要宜粗不宜细，尽量避免出现不必要的矛盾。如用地需求预测只要重点把握建设用地的增量即可；对于各部门用地的安排，不做具体的方案，但可以制定原则，在出现矛盾
9、时依靠相应的原则来处理即可；用地平衡表不必做得太细，只要达到控制三大类用地的目的即可；至于提高土地利用率和土地产出的内容则与规划的目的关系不大，可以省略，留待其他相应的部门去研究。这样可以有效地减少部门之间工作的重复和矛盾，使规划更加符合实际和容易实施。第四，要正确处理宏观规划实施中出现的新情况，新问题：一是要保障基础设施等必要的建设用地，为扩大内需服务。在土地供应上，严格执行国家产业政策和供地目录，优先做好国家和省级重点建设项目土地供应，保证基础设施用地，控制一般性用地。二是妥善处理加快城镇化发展与保护耕地的关系。在用地管理上要坚持节约用地、保护耕地原则，尽量利用闲置土地和存量土地，确需扩大
10、的要尽量利用劣地、非耕地，确保城镇建设用地规模与土地利用总体规划确定的建设用地规模协调一致。三是做好生态环境建设中的规划管理工作。第五，要抓住重点，攻破难点，扎实推进宏观规划的调控力度。就当前而言，要加强宏观规划管理力度，就必须做到：第一，在进一步完善土地利用总体规划的同时，逐步或加速编制矿产资源、海洋资源等国土资源的总体规划。第二，要抓紧搞好人口资源环境与社会发展的综合规划，特别是注意协调好人口、资源与环境三者之间的关系。第三，要抓紧编制国土资源的专项规划。第四，要抓紧规划的立法工作，以切实提高国土资源利用总体规划的严肃性、法律性。（三）加强对国土资源利用的宏观计划管理工作，改革与完善我国国
11、土资源配置的宏观计划体系首先，必须严格执行新土地管理法 、 土地利用年度计划管理办法等法律法规，依法依政策分解与下达各地土地利用年度计划指标。其次，要进一步科学地构建土地利用计划体系。一是要划分好土地利用计划的类型，包括中期计划和年度计划、国家计划和地方计划、指令性计划和指导性计划。二是要划分好土地利用的指标类型，包括农业用地计划指标、建设用地指标与土地开发整理计划指标。只有在科学地区分土地利用计划类型的前提下，才能科学地构建土地利用的计划指标体系。第三，要科学地编制土地利用计划。一是要采取科学的编制方法。土地利用计划的编制采取自上而下上下结合的程序。中期计划一般采用两上两下的程序；在中期计划
12、基础上，年度计划的编制采取一上两下的程序。土地利用计划由各级土地行政主管部门负责编制，经同级计划部门综合平衡后纳入国民经济和社会发展计划。一般首先编制建设用地总量计划，然后根据土地利用规划确定的用地布局，初步调查建设拟占地类型，确定农用地转用（含耕地转用）的计划数、建设利用闲置土地和其他土地的面积，再根据建设用地计划情况、本地区后备资源状况和耕地占补平衡要求，提出土地开发整理的计划数。编制计划的常用方法有经济分析法、综合平衡法、因素分析法、计划演算法等，还可运用现代的经济数学方法和经济数学模型等。第四，要加大土地利用计划的实施力度。一是要根据各地实际，有效地分解落实土地利用年度计划。二是要严格
13、把好建设用地审批关。通过农用地转用计划把好项目选址关，能用原有建设用地的，不供给农用地，能用非耕地的，不允许用耕地；不得超过计划用地，建设项目必须取得用地计划指标，按计划控制指标或定额审批用地，防止多占少用。三是确保占用耕地与补充耕地相平衡。四是加强对土地利用计划执行情况的检查。计划下达后，必须进行经常性系统性的检查，以便发现问题，及时纠正。既要保证建设用地计划不得突破，又要保证土地开发整理计划的完成和耕地保有量计划的实现。第五，进一步完善土地利用年度计划报告制度，使其规范化、科学化。 土地管理法第 25条规定，政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同
14、级人大报告。这就规定了土地利用年度计划的报告制度，使计划执行情况受地方权力机关的监督。当前，要做好的工作有三点：一是及时总结新法实施以来，各地执行第 25条的经验教训，为进一步立法提供有效素材；二是要加大立法进程，力争早日出台“土地利用年度计划报告”的具体规定；三是在现有的条件下，可以指定一些地区先行试点，以期有准备地去探索报告的原则、方法、程序、奖惩等具体内容。（四）加强对国土资源的总量控制，进一步完善现行各项资源的供给政策第一、要建立科学有效地供给机制。对待国土资源特别是重要的矿产资源，要严把供给关，在总量一定的条件下，充分运用价值规律和用途管制去调节国土资源的供求关系，实行政府主导型的市
15、场配置模式。第二，要实行多元的供给方式。对国土资源的供给要采取多种方式，如征地、出让、转让、出租、租赁、作价入股、作价出资等，同时还要采取其他的供给方式如合作、联营、再转让、再出租等。要改革单纯依靠行政、地域性供给的方式为依靠市场化、准市场化的供给方式，推进资源供给方式的多样化。第三，要制定科学的供给指标体系。当前，要抓紧研究土地供给指标，它直接关系到供地科学与否、落实与否，而且，也直接影响到当地的经济发展。第四，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。第五、要依靠科技进步，缓解国土资源供求矛盾，为宏观调控提供更多的资源。中国是个人均资源拥有量少的国家，要确保社会经济持续发展，必须依靠提高全民
16、素质，依靠科学技术进步。日本是世界上人均资源量少的国家，从明治维新后，日本根据本国的特点，制定了“贸易立国”和“科教兴国”的长期发展战略，经过百余年的努力，如今已成为世界上第二号经济大国。日本的成功经验是值得我们借鉴的。现在中国也提出了“科教兴国”的发展战略，这将对中国社会经济发展产生深远的影响。中国人口增长与资源供应短缺将是一对长期存在的主要矛盾。要解决资源供求矛盾，只有发展科学技术才是唯一的出路。依靠科学技术提高资源效益的途径有：1.依靠科技进步，发现新的资源，增加资源的后备； 2.依靠科学技术，发展资源替代；3.依靠科学技术的进步，提高资源的综合效率；4.依靠科技进步，对资源进行深度开发；5.依靠科技进步，减少资源的浪费。（五）适应社会主义市场经济的要求，积极探索市场配置资源的新方法、新途径要改革完善我国国土资源配置的市场机制，就必须加强国土资源的市场化建设：第一，要建立高度垄断的国土资源一级市场，统一有序地调配有限的国土资源。要实现国有土地资产的保值增殖，防止国有土地资产流失，
