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1、杭州精英在线系列课件 http:/生态补偿理论与实践探索（下）王健 教授国家行政学院经济学教研部主任二、中国生态补偿机制的现状与问题（一）中国现有的生态补偿机制比较散，补偿主体比较单一第二个问题，我们谈一谈，中国生态补偿机制的现状与问题。从目前来说，中国生态补偿机制不是没有，中国也有，中国现有的补偿机制比较散，那么补偿主体相对来说比较单一，这个补偿主要来自什么地方？主要是来自中央政府财政的转移支付，散落在各种各样的项目下，各种科目下事实上都有不同的生态补偿机制，因此我们不能说生态补偿机制没有，生态补偿机制有，有了不是一天两天了，但是生态补偿机制的主体却是比较单一，主要是由中央政府来承担，而且中
2、央政府通过省际之间的财政的转移来进行。（二）中国现有的生态补偿机制的部门色彩强烈，补偿的管理部门多元化第二，生态补偿过程当中，因为是中央政府在主导，那么财政部就要把钱分给各个部门，比如说要分给林业局，比如说要分给农业部，还比如说要分给环保部等等，所以说形成的第二个特点是什么呢？我们在生态补偿机制这个问题上部门的色彩强烈，补偿的管理部门多元化，我们经常可以看到，地方拿到了各种各样的生态补偿款，来自于多个部门，有林业部的、有农业部的、有环保部的等等，这些部门在进行管理的过程当中大家都提出一个要求，当然这也是财政资金使用的最基本的要求，要求是什么，叫做专项资金专款专用，我给你退耕还草的，我给你退耕还
3、林的，我给你建生态公益林的，这个钱你相互之间你不能挪用了。补偿管理的多元化就可能造成一个问题是什么呢？就是说有的部门给补偿的多，有的部门给的补偿的少，这样就容易形成我们补偿资金使用当中的不合理，而且对地方政府来说，管理这些资金的行政成本很高，他必须对着很多部门，每个部门都来检查，说我这个钱是不是专款专用了，是不是落实到我这个项目了，这样也造成很多地方政府不断地进行搞接待，不断地接受上面的检查，这个资金使用的效率相对来说比较低，越是分散越是资金的效率越低，他没有办法形成一个合理，说这个钱我们集中起来解决我这个地区当中生态建设的哪一个突出的问题，当然了资金的使用效率就不高了。杭州精英在线系列课件
4、http:/（三）以项目工程为主的补偿方式，缺乏稳定性第三个方面的特点，因为我们是部门色彩强烈，补偿管理的部门是多元化，所以带来第三个特点是以项目工程为主的补偿方式，它缺乏稳定性。什么叫做项目工程为主？比如说要退耕还林了，这个林业局给各地一笔钱，要退牧还草了，农业部给各地一笔钱，要建公益林了，公益林又是另外一个项目，它跟退耕还林还不是一回事，像这些情况有一个好，就是说你是工程，这个工程把你做完了，作为上级考核下级来说很简单，退牧还草你说你给我退了多少亩地，我去看看那些地上的草长起来了没有，退耕还林我们就看看你这个林建起来了没有。以前大家说，就带着他到林区周围转一转，现在当然没必要了，天上有卫星
5、一拍就知道了。但是这种都缺乏稳定性，我们知道很多项目都定了三年，五年、长的八年，而事实上在生态保护的过程中，三年、五年可能嫌短了，比如说退牧还草，那个草你要叫它长起来是不容易的，而且退耕还林跟退牧还草我们分开做。这个分开做有个问题，大家都知道，我们到了中国的内蒙古或者是东北地区，中国的北方普遍有一句话叫做“穷种树，富养草” ，什么意思呢，树相对来说好种，所以说这个沙漠地这些地方种树不容易，但是你一旦树要种下去了，要是成活了，维护的成本很低，而草不一样，风吹草地现牛羊很动人，但是草每年一岁一枯荣，你要是通过简单地说我种草，我要叫沙化现象消除了，那实现生态环境保护所需要的时间很长，内蒙古有些同志说
6、我们这个地方怎么着也得给我二十年，你说你才给我搞个五年的项目，八年的项目，他肯定不够。那么所以这项目为主的补偿机制缺乏稳定性，而且缺乏科学性，不能一个一个项目说，生态保护是个系统工程，不能像工业生产一样，说我生产一个航天的飞船，它是一个系统工程但是我每一项是可以分解的，我甚至能把一个零件分解到一个私营企业里去，但是生态保护这个工程不能那样简单地分解，确实要有一个统筹的规划，而且要有一个长期的稳定性，三年五载想把生态搞好，非常的困难。（四）生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低第四，生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低，那么生态补偿，我们经常只是讲说，这块地上你退耕还林了，我给你多少钱，退牧还草了，我
7、给你多少钱，不要说省与省之间是不一样的，一个省的不同的地区也是不一样的，经常出现的是什么情况，而你同样的退耕还林的钱、退牧还草的钱，花下去了，有的地方什么样？水草肥美丰盛，你不要去养羊，不去放牛很快就长起来了，有的地方是不行的，它缺水，所以表面上来看大家补偿标准是杭州精英在线系列课件 http:/一样的，但是最后你所收到的效果是不一样，所以这种一刀切是不行的，有的地方就感觉我这个标准非常偏低，退了牧也不见得草就很快长起来了，有的地方雨水充沛我只要不放牧，我很快就起来了，大家觉得这个标准挺好。还有跟经济的发达和欠发达有关系，当经济是比较发达的地区的时候，他觉得我根本不在乎你，我出去打工挣的钱比你
8、多，我就不在放牧了，我走了，那经济欠发达呢他没地方打工，上哪儿打工去，一跑几百里地也找不到一个打工的地方，那么这样他就会觉得标准偏低。这一种标准偏低“一刀切”还容易产生另外一个问题，真正的农牧民得到的实惠不多，我们现在已经反反复复看到这样的情况，一个村，村长把退耕还林的、退牧还草的名单交给了一个农业企业，农业企业拿到了这个退耕还林、退牧还草的钱了，拿到了种公益林的收入了，给农民仨瓜两枣，农民还拿不到什么钱，但是农民也没办法获得其他受益，我们在“一刀切”补偿标准的管理有漏洞的情况下，造成了农民的实际的受益下降，而且补偿标准在现在通货膨胀的情况下大家可以看到这个标准很低，这些标准使得我们农民和牧民
9、很难维持原有的生活水平。因此这个方面也是我们存在的问题。（五）生态保护区面临着要温饱还是要环保的两难抉择第五个方面的问题是，生态保护区面临要温饱还是要环保两难的抉择，中国有一句老话叫做“靠山吃山、靠水吃水”那么搞了生态保护的话，你就没法靠山吃山、靠水吃水了，我们就得重新考虑一个问题，这些人靠山不能吃山，靠水不能吃水，他们的生活有了问题了，他们的温饱有了问题了，我们怎么样有很妥善的解决办法？这方面的例子很多，比如三峡库区就有这样的情况，原来三峡没有搬迁的时候，农民在那儿靠水就行了，打鱼就行了，而现在搞了三峡库区以后，为了保证下游水的干净，限制他们搞渔业，这一限制怎么样，三峡库区的渔民的生活水平就
10、受到了影响。还有我们讲的靠山吃山，你搞了公益林，你搞了退耕的还林以后，这些人的生活仅仅靠那一些补助，我刚才讲大部分人是不够的，不够的情况下又不能靠山吃山，确实是存在着生活水平下降的问题。因此，生态保护区经常面临的问题就是要温饱，还是要环保的两难的抉择，刚才说的是第五个问题。（六）以 GDP 为核心的政绩指标与生态补偿之间的矛盾现在我们说一下生态补偿机制面临的第六个问题，我们以 GDP 为核心政绩指标与生态补偿之间的矛盾。大家都知道，我们经常批评说保护区不能以 GDP 为考核指标，现在我们推行主体功能杭州精英在线系列课件 http:/区，我们要求说生态保护区特别是禁止开发区要零排放、零污染，但是
11、现在确实有一个问题，我们对生态保护区我们限定它不能发展经济，它还需要提供公共服务均等化，大家知道这个公共服务均等化，随着经济的发展，随着全国人民生活水平的提高，随着全国 GDP的增加，它也在慢慢地提高，在这个提高的过程中，你虽说不考核 GDP，但是地方财政收入从哪儿来呢？大家说你就靠转移支付吧，在现有的转移支付体制下，特别是在没有横向转移支付的体制下，全靠中央财政的转移支付那点钱，它是没有办法完成地方政府所要承担的叫做社会建设以及与社会建设相关的基本公共服务均等化的指令。所以你用 GDP 来考核的时候，它事实上是有两重性的，一个考核 GDP，第二个在 GDP 增加的同时，它地方的财政收入也增加
12、，因此有时候我们经常批评人家，说你干嘛要以 GDP 为导向，但是这种批评在中国现实社会里头是缺乏说服力的。为什么？GDP 现在成了干部提拔的一个标准之一，明着没有这个标准，任何组织部门都没有说你 GDP 上去了，我一定要提拔你，但是中国的现实是什么，中国的现实是这样的，你这个地方在我省里的排名靠前，那你这个地方的干部很容易得到提拔，或者短期不能及时提拔，也可以给你增加岗位和指数，比如说一个市领导，人家是 9 个岗位，我可以给你11 个岗位，而因为是这个市重要，或者说市政府这个岗位我不能增加，我能给你增加政协的副主席的名额或者人大副主任的名额，这样对一个地方来说，GDP 就成为一个很重要一个导向
13、，不仅是一个指数的问题，他工作就好做了，我们经常讲一个干部动一下，底下干部动一串嘛，所以 GDP 在目前的情况下，你就是不强调它也得追求。另外，当完全没有 GDP 的时候，地方政府没有比较稳定的财政收入的时候，确实也难以完成公共服务均等化提出的要求，怎么样办好小学，怎么实现义务教育，怎么提供医疗保障，新农合建了，但是也得建医院，建医院的钱哪里来，当然得靠地方财政出钱，所以这种要么是追求 GDP，要么是追求地方财政收入的情况确实影响了生态的保护。也就是说，你给它的钱，它地方的生态保护它感觉到你钱不够，或者说生态保护的钱够了，因为都是专款专用，我没有办法用到教育上面，没有办法用到基本公共服务均等化
14、上面去，我基本公共服务均等化我没钱了，他还在搞建设。因此，我们现有的这种生态补偿不足的情况下，或者说不到位的情况下，或者说生态保护机制不能统筹使用的制约下，大家追求 GDP 或者是追求地方政府的财政收入，确实还是影响了生态保护的进程。杭州精英在线系列课件 http:/三、完善和健全生态补偿机制的思路和对策建议（一）建立生态补偿的长效机制第三个问题，怎么样完善和健全生态补偿的机制。第一，要建立生态补偿的长效的机制，大家说这个机制怎么建，这个机制要根据我们这么多年提出来的一个原则建，谁受益、谁补偿，那么按照主体功能区建设来讲大家知道受益的是哪些地区，当然是优化开发和重点的开发区，受损失的是哪些地区
15、，限制开发区和禁止开发区，都禁止你开发了，你还搞什么经济建设，那么你不搞经济建设你又要保护生态，其他地方受益了，其他地方就应该给你提供生态补偿。（二）完善中央财政转移支付制度，健全生态补偿机制那么第二个，完善中央财政转移支付制度，健全生态补偿机制。我们刚才说了，中央对生态补偿不是说没有钱，有钱，但是这些钱都分在很多地方，而且没有非常明确的我这个生态补偿机制除了专项以外我还能干什么，那么这今后我们要明确生态补偿机制这个当中所来的钱，我们要能够干什么，特别是从优化开发区、重点开区区收来的生态补偿的经费，我们给了限制开发区和禁止开发区，我们要列一些明确的科目，不仅要有一些专项的项目，还得有一些一般性的支出。这一般性的支出用来做什么，用来支持它实现公共服务均等化，实现随着 GDP 在不断的增长，全国人民生活提高之后，当地居民的收入也要能够随着 GDP 增长在增长，也就是说你在这个过程当中你还真正要考虑一般性的支出，你不要老考虑专项支出，专项支出老百姓不一定能拿到，人均收入不一定能够随
