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1、 网络餐饮食品安全监管立法实践困境与对策 摘 要：现今网络餐饮繁荣发展的同时伴随着层出不穷的食品安全事故, 食品安全监管问题也受到国家和社会的强烈关注。我国网络餐饮食品安全监管立法上存在监管机构职能模糊、罚款数额设置过低的缺陷。在实践中遭遇到监管部门执法压力增加、网络平台提供者履行义务不彻底、社会监督作用失灵的困境。基于此, 可以通过列出“权责清单”, 加大处罚力度, 建立食品安全风险信息中心和信息披露制度, 线上线下监管双管齐下, 督促网络平台自检自查, 构建社会共治格局等措施来解决, 推动网络餐饮食品安全监管工作不断进步。关键词：网络餐饮; 食品安全; 监管;Abstract：Nowada
2、ys, the prosperity and development of online catering is accompanied by endless food safety accidents, and the problem of food safety supervision has also attracted the strong attention of the state and society. There are some defects in the legislation of food safety supervision of online catering
3、in our country, such as the vague function of the supervisory authority, and the low amount of fines. In practice, it encounters the dilemma of increasing law enforcement pressure from regulatory authorities, incomplete fulfillment of obligations by network platform providers, and the failure of soc
4、ial supervision function. Based on this, some measures can promote the continuous progress of network catering, such as listing the “rights and responsibilities list”, increasing the punishment, establishing a food safety risk information center and information disclosure system, online and offline
5、supervision, supervising and promoting the self-inspection of the network platform, and building social co-governance pattern.Keyword：online catering; food safety; supervision;随着现代生活节奏的加快、移动设备的普及和“互联网+”的迅猛发展, 传统餐饮行业受到了前所未有的冲击, 网络餐饮呈井喷式发展态势, 越来越多的年轻人习惯、热衷于“订外卖”。有数据显示, 截至2017年12月, 手机网民规模达7.53亿, 其中网上订外
6、卖用户规模达到3.43亿, 占比达到近 46%, 较2016年底增加1.35亿, 同比增长64.6%, 并将继续保持高速增长1。与此同时, 网络餐饮食品安全问题却不容乐观, 食品安全事故频发, 社会影响恶劣。社会公众在担忧的同时, 也将视线聚焦到了目前尚不完善的网络餐饮食品安全监管问题上。因此, 对网络餐饮食品安全监管问题的研究显得尤为必要。一、网络餐饮食品安全监管立法现状及缺陷(一) 监管机构职能模糊2018年1月1日施行的网络餐饮服务食品安全监督管理办法 (以下简称监管办法) 第3条明确规定了国家食品药品监督管理总局和县级以上地方食品药品监督管理部门 (以下简称“食药监管部门”) 是全国和
7、地方行政区域内网络餐饮服务食品安全监督管理工作的负责机构。但食品安全法赋予了除县级以上食药监管部门之外的质量监督部门、农业行政部门具有一定的监管职责。这实质上是将监管职责进行了划分, 但法律并没有明确规定每个部门负责监管的范围, 各监管机构均有监管权限, 但监管机构职能之间界限不清晰, 导致各机构在行使监管职责时出现“不作为”或“乱作为”的局面, 也给网络餐饮食品安全监管埋下了隐患。现行法律规定的不明确也使得各监管部门之间出现职能交叉的情况。以抽查为例, 2016年10月1日施行的网络食品安全违法行为查处办法 (以下简称查处办法) 中明确规定了县级以上地方食药监管部门在对网络食品安全违法行为进
8、行调查处理时, 可以对网络交易的食品进行抽样检验;在监管办法中网络餐饮服务第三方平台提供者 (以下简称“平台提供者”) 也可以对入网餐饮服务提供者的经营行为进行抽查和监测;而在我国, 质量监督部门则是承担产品质量监督抽查工作的主要职能部门。各方主体为扩展自身业务范围, 提高业务水平和成绩, 必然会出现冲突和不便, 这些都不利于我国的网络餐饮食药监管工作的顺利进行。(二) 罚款数额设置过低我国现行立法对网络餐饮食品安全违法行为的处罚主要体现在食品安全法第九章、查处办法第四章以及监管办法中。通过梳理可以看出, 在我国食药监管部门的处罚方式中罚款占据着至关重要的地位, 但罚款的数额、幅度却不尽相同,
9、 食品安全法中的罚款大多是以违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额为依据的, 不足1万元, 处5万元以上10万元以下罚款;1万元以上的, 处货值金额10倍以上20倍以下罚款, 而在查处办法和监管办法中除了按照食品安全法处罚的, 对其他违法行为的罚款均不超过3万元。对于网络食品安全监管来说, 查处办法和监管办法相对于食品安全法是特别法, 应当优先适用, 但设置3万元的罚款最高限度实际上是不合理的, 处罚力度过小, 一部分商家在接受处罚后, 可以通过减少食材重量、降低食材品质进而降低食品价格来吸引更多消费者达到弥补损失的目的。另外, 处罚的羁轻不能对违法的餐饮服务提供者形成震慑和心理强制, 违法成
10、本过低会让商家抱有侥幸心理, 铤而走险。二、网络餐饮食品安全监管实践困境(一) 监管部门执法压力增加县级以上食药监管部门是食品安全监管工作的主体, 在网络餐饮食品安全监管过程中, 由于“互联网+”存在虚拟性、开放性、即时性等特点, 监管部门面临着以下几方面压力:第一, 监管能力受限。对于传统的食品交易、餐饮服务, 监管部门可以现场监督检查、抽检等多种方式进行监管。在传统模式下, 食品安全监管基本按行政区域划分, 但互联网背景下的食品交易、餐饮服务则将交易双方物理空间分离开来, 跨行政区域交易变得日常化, 这就提高了对监管人员执法方式和手段的要求2。第二, 信息不充分。充分的食品质量安全信息不仅
11、可以帮助消费者做出正确的消费决策, 更加可以促进监管部门执法。目前, 我国在质量信息的获取上存在着障碍。首先是技术上的障碍, 但并非技术难关攻克了, 障碍就消失了, 因为检测耗时长影响执法效率;其次, 采用检测技术进行检测还需要先进的仪器设备等配套设施, 这笔巨大的检测费用也不是所有的地方政府和执法机构所能承受的。这些都为网络餐饮食品安全监管带来了无形的压力3。第三, 专业人才不足。一方面, 食品安全监管本身不是一个专业性领域的问题, 而网络餐饮食品安全监管更是涉及到多个专业性非常强的领域, 需要依靠大量不同领域的专业人才。例如, 食品安全风险需要化学家、医生、生物学家在风险监测、监督管理信息
12、、科学数据和其他信息的基础上进行评估。但各监管部门由于岗位和经费的局限, 很难同时将多个领域的专业人才纳入麾下。另一方面, 由于网络交易的特性, 餐饮服务提供者注册身份的信息真伪、经营范围、地址等都可能被故意隐藏, 这要求食品安全监管人员必须具有熟练的高水平的互联网技术。(二) 网络平台提供者履行义务不彻底查处办法和监管办法均明确规定了平台提供者对入网餐饮服务提供者具有资质审核、制止并报告违法行为的义务。在现实生活中, 管理费用是平台提供者最主要的收入来源, 它会在经营者月销售额达到一定额度时进行抽取。为吸引更多经营者入驻, 管理费用在入网餐饮服务提供者入网初期较低, 平台提供者在业绩等利益诱
13、导下会违规操作吸引经营者入网, 这无形中形成了利益共同体, 互相“勾结”, 互相包庇4。随着网络订餐数量的激增, 平台提供者为了能吸引更多消费者的青睐, 获取竞争优势, 更加不对经营者的资质进行严格审核, 甚至纵容经营者提供没有营业执照等其他相关的营业证明、实施“帮助”入网餐饮服务提供者虚构地址、上传虚假的食物、经营场所照片、“刷单”好评等一系列违法行为。网络平台提供者履行义务的不彻底, 使得违规利益巨大与违规成本极低的反差加大, 以至于相关法律制度形同虚设, 网络餐饮服务的食品安全监管问题屡禁不止, 监管成效不尽如人意5。(三) 社会监督作用失灵消费者权益保护法赋予了消费者对商品、服务的监督
14、权, 但在现实生活中这项权利效用并没有被发挥到最大化。当出现食品安全问题时, 只有少数消费者敢于站出来主动扞卫自身合法权益, 多数消费者往往会基于“一次性买卖”的心理而选择忍气吞声;也有消费者经受不住一些不法网络餐饮提供者为降低处罚风险对其进行折扣、赠送、电子优惠券等各种方式的利诱, 选择“和平”解决问题6。内部化的问题解决方式有可能掩盖餐饮企业经营中存在的问题, 不能产生真正的市场净化效果, 阻断了食品安全信息向监管部门的流动, 有可能产生平台与经营者之间违法的共谋7。消费者对网络订餐食品安全的漠视、维权意识的缺乏无法有效遏制网络餐饮提供者的不法行为, 也使得网络餐饮食品安全监管工作状况更加
15、恶化。在新媒体不断涌现的今天, 自媒体平台等第三方也是社会监督不可或缺的一环。但基于网络餐饮服务的隐蔽性, 当消费者和网络平台提供者都选择“沉默”时, 第三方监督的信息渠道就被堵塞了一大部分。另一方面, 网络餐饮食品安全问题的复杂性, 对技术手段的依赖性和耗时长, 使得第三方监督成效不显着, 也更加难以坚持。三、网络餐饮食品安全监管完善建议(一) 列出“权责清单”我国的食药监管涉及到多个部门, 存在“踢皮球”、对好处“抢蛋糕”等不作为或乱作为的隐患。党的十八届三中全会首次提出了权力清单制度, 坚决消除权力设租、寻租空间。权力清单制度必须与问责制紧密联系, 权力和责任是对等的, 拥有权力就意味着必须承担责任。授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义8。因此, 各个监管部门应当列出“权责清单”, 厘清监管职责。首先, 各监管部门首先要对自己行使的公共权力进行全面梳理, 依法界定食药监管部门、卫生部门、财政部门等部门每个岗位的职责和权限。其次, 要将职权目录、实施主体、具体事项办理流程、相关法律依据等以清单的方式进行列举和图解, 并公之于众。最后, 要落实问责制度, 不仅要保障行政相对人的合法权益, 还要监督监管部门的执法行为, 促使政府更加审慎地对待和行使权力, 确保其权力只能在法律规定的范围内运行。(二)
