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1、个人收集整理 勿做商业用途论环境保护中的公众参与制度世纪随着人类经济的飞速发展，环境问题日益严重.美国国家环境政策法开辟了公众参与制度的先河，随后为许多国家所效仿。实践证明，公众参与制度在环境保护中起着举足轻重的作用，建立和完善我国的公众参与制度有利于克服和弥补市场调节和政府调节在环保领域的缺陷,有利于排除环境侵害、处理环境纠纷，环境保护涉及政治、经济、文化等各个方面,涉及社会各个阶层，各个利益主体,实施公众参与制度体现了广大人民群众的根本利益,同时通过公众的力量，也能更好的实现公民的环境权利益.由于我国公众参与制度还不健全，对此笔者提出一些完善的建议,希望以此唤醒我国法律政策的制定对公众参与
2、制度的重视，给环境问题的解决创造良好的环境。一、环境保护公众参与的涵义和作用(一）环境保护公众参与的涵义环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与公众环境利益相关的活动。然而不同的学者对其概念的界定存在不同的意见。有的学者认为“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等的参与环境资源保护事业、参与环境资源决策的权利”。有的学者认为“公众参与是指公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参加环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见,取得公众认可及提倡公众自我保护环境”
3、.综合以上学者的观点，笔者认为环境保护的公众参与是指公众依据有关的法律法规或规章的规定,平等的参与与其环境利益相关的一切活动。这里的公众应当包括公民、法人和其他团体组织，参与范围包括环境立法、环境决策、环境监督、环境救济等不同阶段的环境法律实施活动。“20世纪70年代末开始，西方国家纷纷兴起政府治道变革的浪潮，虽然各国所采取的措施不尽相同,但却有着共同的本质特征，即重新定位政府职能，把政府主要职能界定为“掌舵”而不是“划桨”;重新调整政府与社会之间的关系，还权于社会，与公民社会合作治理，政治权力向公民社会回归，扩大公民对公共事务管理的直接参与”。“我国自1978年末启动了政府治道变革的进程以来
4、，经过近三十年的努力，在政府职能市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化等方面均有长足发展”.在各国治道变革的实践中，公众参与政府行政决策是一个非常重要的发展,这种方式逐步被应用到环境保护领域，美国环境法最早从法律上确立了公众参与制度。随后被各国所效仿成为环境法的一项重要制度。环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公众利益得到充分保证。在经济发展过程中，人们不注重保护环境使的生态环境污染已达到令人触目惊心的地位。人们曾认为仅靠政府或市场就能解决日益严重的环境问题，随着时间推移，人们逐渐认识到政府和市场调节的缺
5、陷，从此公众被推到维护生态保护环境的前台，环境污染是由人造成的，每个人对保护环境都有一定的责任，因此在环境问题日益严重的今天，公众参与是实施环境保护的必要选择。(二）环境保护公众参与的作用“我国环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。以权利和义务的方式确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众的环境知情权提供了渠道.另外，污染防治法和环境法中也有关于公众参与的规定。这些都表明国家越来越重视公众参与制度.1.公众参与是捍卫自身利益的需要.环境与人类生活、生产密切相关,人类离不开环境人类应该尊重自然，破坏自然环境最后受害的仍是人类自己，所
6、以保护环境也是保护人类自身利益。保护环境要靠公众,在公众的强烈要求下许多国家够实行了环保立法和环保措施，公众成了环境保护的动力。2。公众参与有利于决策民主化和科学化。国家对环境保护进行管理，离不开公众的拥护和支持，这样可以提高决策的透明度，有利于排除环境侵害、减少环境纠纷 。政府固然可以代表公众实现公共利益,但有时政府目光短浅受一些短期利益的牵制，难以实现公众所要求的目标，使公众参与进来,可以避免这种情况,并且环境专家的意见也提高决策的科学性。“例如北京拆除老岳庙虽然经过政府的批准，但居民反对，最后文物部门认为群众意见是对的，于是变更这个开发项目的内容”。3。公众参与对政府管理环境起辅助作用。
7、环境问题具有综合性、复杂性、技术性,仅仅依靠政府的力量难以达到预期效果.首先，政府不能及时全面的搜集到信息，而公众生活在环境之中容易获得全面、真实的信息,为政府制定科学合理的决策提供帮助.其次,政府资源的不足需要全社会投入人力、物力、资金保证环保事业的顺利进行.另外有些环保部门徇私枉法,为了自身利益而不惜牺牲公众利益。政府管理的这些弊端从反面说明了引入公众参与制度的必要性.环境利益是公众利益，所以政府决策的是否可行关系到各方面利益，他们是直接受害者,作为环境中的一员有权对关系他们环境权的决策提出建议，并且依公众对环境的了解方便收集信息，建议也往往是可行的,这有利于提高政府的办事效率，保证政府的
8、透明度，方便群众监督，打造服务型政府。4.公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督.政府是追究环境违法行为责任的主体，但是环境问题具有广泛性、复杂性，仅仅靠政府的力量难以对违法行为进行全面监控，而公众的广泛性可以弥补政府监督的缺陷.就各国情况来看，目前环境执法不太受重视,公众参与可以使自己救济自己,减轻了环境执法部门的负担，同时也保护自己的利益不受非法侵害.由此对环境违法行为的有效监督只有通过公众参与才能实现。二、环境保护公众参与的必要性分析环境问题日益严重的今天，政府和市场都有其缺陷在环境领域引进公众参与是必要的。公众参与环境制度直接体现了一个国家环境保护水平，环保事业要靠公众的参与，要想真
9、正治理环境污染、环境破坏,公众参与必不可少。法律给予公众参与的地位政府就有义务保护公众的这种权利，鼓励公众积极参与，促进环保部门决策的的合理性。（一)理论需要在环境保护领域，政府调整和市场调整是人们一向所依赖的，但他们也有失灵之时，这时就会显示出公众参与的作用。1。环境保护市场调整及不足.市场调整是市场主体通过市场手段即自由交易、公平竞争来调整人与人的关系和人与自然的关系。市场主要是人活动的场所，市场调整主要是调整人与人的关系。“但是市场通过调整人与人的关系也可以转变人与自然的关系即间接调整人与自然的关系，特别适合于调整人与具有私人物品性质的环境资源关系”。市场调节不是万能的，在限制垄断、保护
10、私有财产、避免禁止流通的物品等方面存在缺陷,难以达到社会资源的最佳配置，而在环保方面市场调节的不足主要是市场没有正确反映自然资源的价格。“价格是因财产权的可让度性而产生的反映资源交易价值的经济尺度.但在市场领域里，出现了产品高假、资源低价、环境无价的局面”。自然资源既具有生态价值又有经济价值，而在是市场交易中自然资源仅仅体现了其经济价值，使得自然资源的市场价格没有得到正确反映,充分说明了市场调节的缺陷,“如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏，自然资源市场虽然存在,但不发达，交易规则很不健全。2。环境保护政府调整及不足。同理，政府调整是指行政主体以政府命令为主要调整手段，如政府责令企
11、业限期治理污染,事实上没有一种经济能够仅靠市场而顺利运行，当市场失灵时政府在调整市场、促进经济稳定增长等方面的作用就显得必不可少，一系列政府干预市场的政策频频出台，在一定程度上虽然促进了经济的繁荣,但长时间的干预也带来了政府财政负担过重、公共支出过大等问题。另外政府失灵现象越来越突显，在环境保护领域政府的失灵主要表现在：(1)政府各门之间协调不足，手段单一,环境政策实施不力，难以有效保护环境及公众利益。（2）政府具有的专业知识水平有限，搜集信息不全面，人力、物力、资金有限。“现代社会的决策变的越来越困难，它比过去需要更多的专业经验、特定信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，这显然不是一个组织
12、或单凭国家自己就能解决的，它需要社会各方面对公共事务承担责任”.3。公共参与制度及优点。在环境保护领域引入公众参与制度，有利于发挥公众保护环境的积极性，公众与环境的天然联系使公众对环境保护发挥着不可替代的作用.一方面弥补政府调节和市场调节的不足，实现公众环境利益的的全面保护,强化了外部监督,激励政府环境管理职能的发挥，促使不同群体环境利益得到有效保障，减少环境纠纷,维护了社会稳定。另一方面，顺应了国际环境保护制度的潮流。公众参与制度作为环境保护的一项基本原则已被各国普遍引用.许多国家的的环境法律条文和法律文件中都对其作了具体而又明确的规定，如美国密执安州1970年环境保护法第2节第1条规定：“
13、为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭,任何个人、合伙、公司、社团、组织或者其他法律实体均可在违法行为发生地，或者可能发生地的具有管辖权的上诉法院，对州、州的分支机关或其他法律实体，提起请求宣告禁止或衡平法救济的诉讼”。这一条款规定了公众参与在环境保护中的主体地位及途径，另外加拿大等国也有相关规定。（二)现实需要1.从造成环境污染的原因来看.人类违背自然规律，对自然规律进行不合理的开发和利用，人类对大自然疯狂的索取造成生态破坏，向大自然肆意排放造成环境污染。所以保护环境也要靠人类,公众的行为对环境保护有巨大的影响。2。从政府掌握的信息量上看，公众参与对政府决策起举足
14、轻重的作用。我国幅员辽阔,地理环境复杂多样，只有当地或附近的居民才会了解环境真实情况。政府资源有限，仅靠政府的力量难以掌握充足的信息来制定科学、合理、行之有效的决策，只有鼓励公众积极参与,广泛吸收公众的意见和建议，尽可能多的收集相关信息才能对环境进行有效地管理和保护。3。公众能够影响决策者的行为.政府决策者都是由公众间接或直接选举产生的，就应代表最广大人民群众的意愿和利益，许多国家做出的关于环境保护的决策往往是迫于公众的压力，所以说公众对决策者的行为有很大的影响力。广泛的社会支持和公众的积极参与可以增加决策的公开性、透明度,使决策和管理更加合理，减少政府与公众的摩擦，加强公众对政府的信任.三、
15、国外环境保护公众参与制度的立法状况（一）美国世纪60年代的美国,工业快速发展，导致环境问题日益严重，因此美国国会立法的目光开始转向了环境领域，而当时群众性环保运动的发展,使美国政府十分重视公众参与。首先，环境基本法对公众参与做了原则性规定。美国1969年制定的国家环境政策法第1节第3款规定：“国会认为：每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。其次，环境影响评价制度中引进公众参与。环境影响评价制度首先对此制度做了规定，美国国家环境政策法第102条规定,美国联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价,编制环境影响评价报告书，而且
16、需要向公众公开，征求公众的意见。另外，美国环境立法中还规定了公民诉讼条款，是指公民可以依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼.为了方便公民进行诉讼，各单行环境法规也做了具体规定.如清洁水法中规定了60天的诉讼通告期,清洁空气法中规定法院可以决定诉讼费用由诉讼双方的任一方负担,这些都为公民进行诉讼放宽了条件提供了便利。（二)日本日本的环境基本法是该国第一个充分考虑公众参与的法律。环境基本法第8条第1款规定,企（事）业有责任根据基本理念，在进行企业活动时采取必要的措施，处理伴随此种企（事)业而产生的烟尘、污水、废弃物以及防止其他危害，并且要妥善保护环境.这一规定明确了企业在环境保护中的地位。环境基本法第26条规定,国家应当采取必要的措施，促进企（事）业者、国民或
