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1、个人收集整理 勿做商业用途第七讲社区建设的内涵与外延社区建设的内涵和外延是指社区建设的主要内容和社区与其他组织的关系。第一节社区建设的内涵一、健全社区管理体制社区建设的一个关键问题是建立一种与社会主义市场经济相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区迫切需要解决的问题。1社区管理的含义及其特点社区管理是指社区权力机构运用一定的管理原则和方法，为达到社区管理的目标而进行的协调活动。这里指的管理原理包括系统原则、整分合原则、反馈原理、弹性原则和动力原理等；这里所指的方法包括行政方法、经济方法、法律方法和民主方法。作为社区管理方法来讲的行政方法，是社区权力机构根据一
2、定的法律和法规实现其管理的目的,，即“法治”，它不仅包括法律的实施，还包括由社区权力机构以及管理系统所制定和实施的各种社会规范。经济方法即以经济杠杆为手段的一种管理方法。它主要是通过奖励、罚款、税收等形式，组织、协调和影响管理对象的活动.在社区管理的过程中,这些方法应因地制宜，才能发挥其最大的作用。社区管理具有以下一些特点:一是目标性。社区管理必须有明确的目标.目标是组织指导和激励人们所追求的目的和结果.城市社区管理的目标是在党和政府的领导下，在辖区单位和社区居民的参与下，利用社区资源，创造一个经济繁荣、环境优美、生活便利、社会稳定的文明社区.明确的目标是促进社区管理，进入有序状态的内在动力。
3、没有明确的目标，社区管理就会呈现无序的状态。二是全局性.社区管理必须有全局的观念，它要求将社区建设事业纳入当地经济和社会发展计划，各项事业分别列入社区有关业务领域,加强领导，统筹规划,综合协调，发挥其总体效益的作用。三是层次性.社区管理必须有管理的系统，并且这个管理的系统是有层次的。例如在城市社区管理的体系中，就分市、区、街道和居委会几个不同的管理层次，各个管理层次各自扮演着不同的角色，各行其职，各负其责。如果社区管理的各个层次职责不明，各行其是，就会出现角色错位,不利于实行有效的社区管理。四是强制性。社区管理必须有健全的社会规范。社区管理不仅需要国家制定和实施有关法律、法规，而且需要由国家各
4、级机构和管理系统所制定和实施的各种规章制度。所有这些，都规范着社区单位和居民群众的行为，应该做什么,不应该做什么，做到依法管理.五是动态性。社区管理必须有可持续发展的思路，社区管理的方方面面不是一成不变的集合体，社区管理的对象不是一个分割的系统,既然如此，就要求必须经常研究社区管理中出现的新情况、新问题，总结经验,不断提出新思路，促进社区管理的不断发展、日趋完善，以实现城市基层社会管理的新突破。2建立社区建设管理体制的实践社区管理是社会转型时期城市基层社会管理的有效途径。新型社区管理体制的建立，是社区建设的重中之重。社区建设的根本问题是体制问题.而新型的城市基层社会管理体制的建立有赖于社区建设
5、中的政府职能转变。全国首批社区建设实验区在寻找新型的城市基层社会管理体制的道路上，创造了中国城市基层社会管理体制的模式，即在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人民自愿参与相结合的治理模式，也就是说行政管理与社区自治相融合的模式。其中以武汉市江汉区的实践最为典型。江汉区在创新城市基层社会管理体制的过程中，首先进行政府职能转变，将着眼点放在制度创新上。坚持有所为，有所不为的原则.强调该管的一定要管好、管到位，该放的一定要敢放、放到底。区委、区政府经过多次研究和论证，提出了转变政府职能的四项原则，即面向社区，工作重心下移；费随事转
6、，财随责走，责、权、利配套；以人为本,资源整合;扩大民主，依法自治。重点在四个方面展开工作:一是理顺关系，明确职能。过去，居委会与街道和政府职能部门之间关系不顺，职能错位，“角色”混淆。一方面,居委会除了完成居民委员会组织法规定的工作外，还要承担区街各部门、单位交办的各种任务。据初查,有的居委会达147项之多。“权小责大、费少事多，工作不堪重负，只好疲于应付。另一方面，区街政府部门“大包大揽,管了许多自己不该管也管不好的事；同时，自己该管的事又没有管好，仅停留在发号施令和监督检查上。因此，新社区建立后，他们明确了街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系。并按照政事分开
7、、政社分开、责权利配套的原则,对社区居委会与区街职能部门的职责进行了清理、划分，将一些社会公益性的社区服务工作从区街部门的行政职能中分离出来；对涉及行政执法、行政管理的工作则由街道和政府部门全面负起责任来，对一些需要社区协调、配合或者需要街道和职能部门支持、服务的工作也做了相应明确界定。二是面向社区、工作重心下移。做到“五个到社区,即人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。区计生委改变过去居委会直接承担政府计生目标的做法，面向社会公开招聘社区专职计生干部，由区街计生部门发放工资。计生专干负责承担社区计生工作目标，社区居委会协助做好宣传教育和组织工作，并对
8、社区计生专干实施民主监督，社区居民不满意的计生专干将失去续聘资格。这种做法既强化了部门职能，又夯实了社区计生工作的基础。区公安分局在社区设立了警务室，实行了社区警长制。区市容监察部门实行市容监察包片责任制，在各社区设立了市容监察岗。区卫生部门加大了社区医疗保健服务站的建设投入。区文化部门投入大量资金在社区建设文化站、图书室，指导帮助社区居委会开展形式多样、丰富多彩的“友爱、欢乐在社区”的群众文化活动，受到了广大群众的欢迎，增强了社区的凝聚力.三是费随事转，责权利配套。强调街道和政府职能部门要切实做到“两个到位：一是将政府职能部门的本职工作做好、做到位,决不推给社区;二是对属于政府职能部门的工作
9、如果确需社区配合，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转，由职能部门与社区共同完成，做到责权利配套到位。原来社区的环境卫生工作是通过区环卫局与街道、居委会层层签订目标责任状的形式来落实,由于政事不分，职能部门收费，居民群众做事,清扫不及时，管理不到位，居民意见很大。转变职能后，区环卫局把背街小巷的垃圾清扫清运职能由街道转到社区，由街环卫部门与社区环卫服务站签订合同，明确各自的权利义务.区环卫局将统一收取的生活垃圾服务费，按环卫生产作业量返给社区环卫服务站，社区环卫服务站面向市场公开招聘清洁公司或下岗人员,按合同要求负责社区清扫保洁，实行公示制、承诺制。由于责权利配套,明确责任主体、监督主体，
10、经费得到了保障,社区的环境面貌焕然一新。四是建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。政府职能部门普遍在社区建立了公示制、承诺制，主动接受社区成员的监督。区政府每年开展一次社区评议街道和政府职能部门活动，由社区成员代表对职能部门工作人员的述职情况进行考核打分，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位、个人奖惩的重要依据。凡社区成员意见较大，评议结果排位靠后的调离岗位。与此配套,区公安分局建立了“末位调整制”，区市容监察部门建立了“末位调离制”.3建立社区建设管理体制的保障强化社区自治功能，是社区体制建立的保障，是社区建设深化的关键.强化社区自治功能,首先取决于社区组织有没有
11、自主权.各实验区在实践的过程中，一改过去一揽子“管的做法,按照小政府、大社会的思路，不断调整街道与社区的职能，敢于放手，舍得放权,将该由社区管理的职权还给社区,使社区真正拥有自己的权利，包括五个方面：一是还社区决策权。社区的居民代表大会具有在法律、法规和政策允许范围内自主决定本社区事务的权力。将该由社区管理的职权还给社区，放手让社区自己管理自己的事务。二是还社区财务权。过去社区对财务管理没有自主权,一切财务收支都由街道审批，公用品由街道统一购买或在社区份额内由街道审批报销。自收资金、单位赞助资金的支付等也都必须经街道审批。对此，他们进行了调整，把原所有权归街道的房屋使用权交由社区经营,连同社区
12、有偿服务的收入交由社区自行支配；由市、区、街三级财政拨付的办公费用,街道按全额按时拨付，由社区自己管理、合理支配。三是还社区拒绝权。对明显不属于社区职责范围的事情，有关科室及相关单位不得强行要求社区办理，对向社区摊派的各种负担,社区组织有权拒绝.为理顺关系，街道办事处成立了社区工作指导科，对社区实行归口指导，各科室及有关部门不经主要领导批准、社区工作指导科统一安排，无权随意安排社区开会,随意给社区发文，随意向社区摊派任务。四是还社区协管权。社区具有协助公安部门、劳动部门对流动人口进行管理的权力;有协助税务部门收取出租房屋及其他小税种的协税护税权力;有协助工商、税务、物价部门对社区内从事社会服务
13、性行业的经营行为的合理性进行管理的权力。对于一些社会保障等政府工作,社区有责任动员群众、组织群众协助政府做好。为强化社区协管权，政府要协助社区理顺同物业公司的关系,即在社区委员会领导下成立社区业主委员会,依法维护业主权力,社区委员会有权召开业主委员会会议对物业公司进行评价、选聘和辞退。五是还社区监督权。社区具有对办事处及有关机关的工作、社区内经营单位的行为进行监督的权力,有权向有关部门举报反映问题。办事处要定期听取社区组织的意见，对社区反映的问题要及时答复，妥善解决.为了强化社区监督职能，他们把市、区两级人民代表聘为住地社区议事协商委员会副主任，一方面可以使代表密切与居民群众关系，及时向政府及
14、有关部门反映居民意见,另一方面也可以加大社区监督职能的力度。同时，他们还理顺了社区与驻区单位的关系,将社区单位组织起来成立社区共建委员会，通过签订协议，使这些单位积极参与社区建设。各单位凡涉及评选先进单位、文明单位、先进个人要征求社区意见，社区有权对各单位没有履行协议的问题提出意见，也可以将驻社区单位成员的表现予以反馈，强化监督职能。二、社区服务社区服务是社区建设龙头，是社区建设的出发点和落脚点,是党和政府的意愿在社区建设中的具体体现。1社区服务的内涵及其发展我国的社区服务主要是面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化
15、服务,面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务工作大都循序渐进地经历了三个发展阶段.一是福利型服务阶段.即以为传统的民政对象服务为主要内容，以政府财政的福利资金锻造保障,提供无偿服务。这虽然还不属于完整意义上的社区服务，但它是社区服务的起点。二是便民利民服务阶段。即与发展街道经济和居办经济相结合，通过建立服务基地、完善服务网络、配备服务人员，以无偿和有偿相结合的方式,在保证为民政对象服务的基础上,为辖区内居民提供各种便利服务.这种由政府和基层群众性自治组织为民服务的组织行为，是政府主导下的社区服务。三是社会化服务阶段。即，社区服务的投资主体既有政府、部门、企事业单位，也包括个人和
16、外资;服务对象既包括民政对象、一般居民、辖区单位,也包括外来投资、经商务工人员；服务方式既包括纯福利型的无偿服务，也包括低偿和有偿服务；服务内容既包括福利保障、便民利民服务，也包括旨在保障居民生活质量、提高居民生活水平的再就业服务、社会保障服务等等；服务人员既有专职雇员、政府公务员、居委会干部，也有辖区居民(社区志愿者）。从南京、上海、武汉、北京、哈尔滨、青岛、天津等地的情况看，现阶段即第三阶段，社区服务业整体虽尚未形成完整的市场经济意义上的“产业”，但其社会化程度已经发展到前所未有的程度，某些服务项目如托老托幼服务、家政中介服务、物业管理服务、文化娱乐服务、社区医疗服务等，因其目前增加的市场需求而开始走上了产业化的轨道。综观各地社区服务
