用税监督权研究

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1、用税监督权研究博 士 学 位 论 文用税监督权 研究作 者 姓 名 : 陆 佳指 导 教 师: 卢代富教授西 南 政 法 大 学 Southwest University of Political Science and Law 内容摘 要 用税监督权是指纳税人所享有的 知悉政府用税情况、 参与政府用税决策和 督促政府纠正 不当用税行为的权利。 用税监督权作为纳税人的核心权利 , 不仅是纳税人其他权利得以实 现的保障, 而且因为 它直接体现了纳税人个人权利对政府权力的制衡, 其权利理念的树立和实现程度对我国宪政目标的达成起着至关重要的作用。 我国用税监督权的建设不论从理念认知还是从实现机制都处

2、于 “百废待兴 ” 的阶段, 因此亟需通过系统的理论梳理和制度设计为我国的用税监督权的实现奠定理论和实践基础。 本文 循此思路, 对用税监督权进行了全面研究。 全文共分为六个部分: 第一章和第二章侧重于对用税监督权理念本身进行理论考察 , 以解决 “为什么需要用税监督权” 和 “用税 监督权是什么” 的问题 。 因为用税监督权本质上反映了公民与国家的关系, 属于宪法 性问题 , 因此本文将其 放置在一个宏观的视域 ?宪政框架下予以审视。 本文第一章从宪政的角度廓清了用税监督权的理论起源, 是本文的逻辑起点。 在该章 , 笔者沿着 “宪政?税收? 纳税人权利?用税监督权” 的思路展开: 首先 通

3、过对 “ 宪政” 概念的分析, 明确了宪政的核心内涵就是对国家权力进行监督和制衡; 再从税收 与宪政的关系入手, 对税收概念进行了历史性分析, 得出税收概念的演进历程其实就是一部宪政发展的历史。 在家产国家阶段和国家主义社会阶段, 税收于纳税人而言仅仅是一种强制性地义务, 纳税人除了缴纳税款外, 无法享受到任何权利; 而发展至 税收国家和更高级别的宪政国家阶段, 税收于纳税人而言成为了其支付给国家以购买公共产品和服务的对价 。 税收由义务本位 性概念转变为权利本位性概念, 为纳税人权利成为财税法 制度的核心提供了前提条件。 近代公共财政模式的“公共性” 体系于两个方面:一是财政支出应以实现社会

4、公共利益为目标 ;二是要求必须应有纳税人参与财政过程。在此背景,用税监督权理念的树立和具体实施成为宪政国家的必然诉求 。 在为用税监督权研究做好以上 知识 准备后, 本文第二章是对用税监督权 进行的理论解读 。 首先, 从权利的构成来看 , 用税监督权是由用税知情权、 用税决策参与 权和用 税监督请求权构成的 。 其中用税知情权是前提, 用税决策参与权 是必然要求, 用税监督请求权是救济手段。 其次, 从权利的功能来看, 用税监督权对政府具有引导和保障其合法正当用税的功能, 对纳税人具有提供纳税遵从度的功能, 对宪政建设具有推进功能。 再1次 , 为了保障用税监督权的实施, 必须对其所依存的用

5、税监督法律制度进行研究。 用税监督法律制度的基本范畴 ?用税监督法律关系、 用税监督法律行为和用税监督法律责任等基本范畴的确立,为用税监督权的实施机制的设计提供了方向性的指引。在 对 研 究 对 象 ? 用 税 监 督 权 进 行 了 理 论 厘 清 和 界 定 之 后 , 本 文 从 第 三 章 至第六章 , 循着 “ 发现问题并解决问题 ” 的思路, 对现有 用税监督权实施中所存在的问题进行了 揭示, 探寻问题存在的原因, 并回应性地提出了解决方案。 本文第三 章首先考察了我国用税监督权的现状, 归纳出三大问题: 一是人为分割了征税和用税两个阶段, 从而限制了用税监督权在税款征税阶段的适用

6、; 二是由于缺乏用税监督权法律制度的体系化设计, 用税监督权 的实现途径呈现出模糊性和缺乏 操作性; 三是在用税监督权行使的程序上出现了形式化和低效率化, 纳税人无法有效在用税决策和用税决策执行结果程序中有效行使用税监督权。 然后进一步从法学研究的 角度探寻了产生这些问题 的根源: 一是 受到法律工具主义思潮的影响 , 使得用税监督法律制度 的应有价值得不到体现 , 对用税监督行为产生错误导向,并导致用税监督权运行困难;二是 对用税监督权性质认识模糊 ,没有深刻认识到用税监督权是纳税人其他诸多权利的核心权利; 三是由于用税政策法律化方法失当造成了用税决策的随意性,从而使纳税人对用税决策的监督无

7、法落实。 在归纳出我国现有用税监督权法律制度的问题和原因的基础上, 本文 着手 “解决问题” ?为我国有效实现用税监督权进行法律制度的设计。 在第四 章解决用税监督权法律制度的体系化问题。 按照法 学的一般逻辑, 提出 建构我国用税监督法律体系化的理论框架 ?结构均衡,并按照这一理论的指引,提出了 建立健全我国用税监督法律制度 ,首先应当从立法谱系上予以完善, 对 用税监督法律制度的各个立法层次, 按照一定的原则进行规范化整理和建设, 不同级别的用税监督立法所 应该规范的内容进行原则上的界定, 防止实践中出现法律效力上的冲突。 其次, 建立用税监督法律制度的体系 , 在我 国现有的用税监督法律

8、制度中, 基础制度的缺失是制度体系的最典型的制度缺陷, 明确用税监督目的和用税监督法律制度的基本原则这两个基本性制度, 才能为用税监督的具体法律制 度的构建提供方向性的指引。 在完成了对用税监督法律制度的体系化设计之后, 针对用税监督所具有的财政监督特点, 本文 第五章重点研究了用税监督权的具体制度构建。 针对 现有用税监督法律制度中 存在的问题, 回应性地提出以下解决方案: 一方面通过设置 能进入征税环节、 用以阻2止 税 款 被 不 恰 当 地 用 于 公 共 服 务 为 的 约 束 机 制 ? “ 专 款 专 用 税 制 度 ” , 专 款 专 用 税 通过利用税基和政府用税活动之间的互

9、补性, 在特定税收收入来源和其支出用途之间建立直接的、 一目了然的、 长期固定联系的税收契约。 专款专用税制度可以 将一直被人为分割开的税收征收和 税收使用阶段连接 起来, 为我国实现用税监督权提供一种创新性的思路。 另一方面, 改革 和重构现有的用税决策监督法律制度 ? 预算法和用税决策 执行 结 果 监 督 法 律 ? 审 计 法 , 希 望 能 渐 进 式 地 改 变 现 有 人 大 和 审 计 机 关 在 用 税 监 督中呈现出来的形式化和低效率的状态, 为最终实现建立 “能有效促进政府用税经济和效率的更高层次监督目标” 的用税绩效监督法律制度做好制度上的准备: 在用税决策监督法律制度

10、的改革上, 应加强人大作为纳税人集体代表对用税决策的监督, 同时应增设纳税人个体对用税决策进行监督的法律规定, 使纳税人能充分知晓用税决策信息, 并有效反映自身的用 税决策诉求; 在用税决策执行结果监督法律制度的重构中, 应将建立立法型的政府审计模式作为目标, 通过先在人大和政府内部分别设立政府审计机关, 到最终实现政府审计机关由人大立法机关领导的 “双轨制 ” 改革方案, 真正实现审计机关的独立, 从而发挥政府审计对监督政府用税决策执行结果的应有作用。 当完善了用税决策监督制度和用税决策执行结果监督制度, 使其能较为有效地实现纳税人对政府用税是否合法和合规的监督后, 应逐渐提高纳税人监督政府

11、用税的标准, 将原有的合法合规性监督提升为绩效性监督,促使政府经济、有效地使用支出税款。 鉴于 纳 税 人 诉 讼 制 度 在 我 国 现 有 政 治 体 制 下 是 更 为 高 效 和 更 为 直 接 的 用 税 监 督 权实现路径, 因此, 本文专辟第六章对纳税人诉讼制度进行了研究 。 在由立法对政府行政机关用税进行监督的过程中, 由于立法融入了多方主体的利益, 其监督目标易出现分散化状态。 而司法所具有的独立公正的内生特质促使法官不易受制于利益集团的影响, 较能对其审判对象做出独立公正的裁判。 加之现代社会要求司法功能由原有的 “解决微观个体之间纠纷的功能” 逐渐向 “公共干预的功能 ”

12、 进行转变, 因此, 纳税人诉讼成为保障纳税人用税监督权的有效实现途径。 在具体构建我国纳税人诉讼制度时, 有两个问题需特别 注意: 一是应注意在认可纳税人是提起纳税人诉讼的当然主体时, 还应从效率的角 度 考 虑 赋 予 纳 税 人 集 团 以 诉 讼 主 体 资 格 , 从 而 取 得 纳 税 人 诉 讼 的 “ 规 模 效 应 ” , 扩 大司法对财政税收政策的影响力。二是在我国现有用税监督基本法律制度缺位的情况下,可以根据司法组织创新原则, 将最高人民法院做出的司法解释作为支持纳税人用税监督3权利请求的制度资源;同时在分工语境下,为了与纳税人诉讼中涉及的财政收支政策、审计、会计等专业程

13、度很高的知识相匹配,应为纳税人诉讼设立专业性审判组织。关键词: 用税监督权; 权力制衡 ; 用税监督法律制度; 专款专用 税制度; 绩效监 督制度; 纳税人集团诉讼制度4Abstract What is the main route for the research on taxation law and the reform on revenue practices since the public finance model was initiated in China? Why do the taxpayer ?s rights fail to be protected? What is

14、 the most effective means to promote China ?s constitution construction? What is the most important factor to enforce “rule of rule ” in the domain of public finance expenditure? The above-listed questions have all the while obsessed the decision-makers as well as the relevant scholars who are dedic

15、ated to the studies of tax and finance law. The taxpayer ?s supervision right concerning the gover nm e nt?s expenditure shall be regarded as the footstone for the theory of tax law in the existing system hereof, particularly under which the attention paid to the taxpayer ?s supervision right would

16、break through the predicament arising from the current system and hereupon many practical problems would be readily resolved. As a matter of fact, the taxpayer ?s supervision right concerning the government ?s expenditure is not only the footstone issue in tax law but also the underlying point required in the constitutional countriesThe taxation relation is deemed as the central relationship between citizens and state