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1、 合作治理情境下政府、社会组织的角色定位探究 摘 要：研究讨论了政府与社会组织在合作治理中的关系问题。既有认识相对碎片化, 缺少在整体性视角下对合作治理发展状况的认知。以国内外最新研究为基础, 基于国家-社会二元论视角, 从角色定位、主体间关系及治理成效三个维度, 梳理合作治理的发展特征、逻辑;并基于合作治理中存在的偏离社会、依赖政府两类合作失灵的现象, 揭示了影响政府与社会组织合作关系的关键机制。由此提出, 对于合作治理的研究应该着眼于治理绩效, 探讨不同主体特定作用的发生机制, 从整体性的互动关系入手, 探究和推进合作治理的发展。关键词：合作治理; 政府和社会组织; 国家-社会关系;Abs
2、tract：This paper focuses on the relationship between government and social organizations in cooperative governance. There is a lack of understanding of the development of cooperative governance from a holistic perspective. Based on the dualism of state and society, we sort out the development charac
3、teristics and logic of cooperative governance from three dimensions: role positioning, inter-subject relationship and governance effectiveness. Through two kinds of cooperation failure in cooperative governance, the key mechanism influencing cooperative relationship is revealed. Therefore, we propos
4、e that the research on cooperative governance should concentrate on the performance of governance, review the mechanism of specific roles of different subjects, explore and promote the development of cooperative governance from the perspective of the overall interactive relationship.Keyword：cooperat
5、ive governance; government and social organization; state-society relationship;随着现代社会主体、需求的多元化, 以合作形式开展社会治理已成为世界性的发展趋势1。中国的社会组织近年增长快速, 20072017年, 在民政部登记的组织数量已从38.7万个增长至76.2万个1。除了数量上的迅猛增长, 社会组织也在公共服务、政策倡导等领域日益成为政府的得力助手。认识和剖析合作治理的运作机理, 有助于进一步理解中国社会转型、社会发展和社会治理的内在逻辑2。如何认识政府与社会组织的合作治理?“国家-社会”的关系是一种有效的认识
6、维度。合作治理呈现了政府与社会组织间的非冲突性互动3。两者关系的内涵究竟为何?何者占据主导地位、承担支配角色?是“行政吸纳社会”4抑或“共生式发展”5?政府与社会组织如何及为何作出合作治理的行为选择, 这个选择又将产生怎样的影响?这些都成为学者们研究和争论的焦点6,7。既有文献着重揭示特定的合作治理关系形态或特征, 但多是碎片化的认识。或是描述某一类关系形态;或者评判某一种作用方式, 并假定采取合作治理的手段和方式是应当、有效的。而这些缺少整体性、框架性的认识和剖析, 尤其忽略了对失效的合作治理现象及原因的探讨和反思。本文以国家-社会二元论为观察视角, 梳理合作治理中政府与社会组织的角色定位及
7、关系形态, 呈现合作治理的结构内涵及运作机制。以角色定位、关系形态及治理成效三个维度作为分析框架, 梳理政府与社会组织合作治理的相关研究, 形成对此的整体性认识。首先, 我们将讨论合作治理中政府与社会组织各自的职责角色;其次, 论述合作治理主体间的关系, 既关注政府、社会组织的能力与作用, 也阐释其互动形态、关系模式等;最后针对合作治理失效的困境, 分析影响治理效果的因素。依据社会组织的成立方式, 我们将社会组织划分为官办和草根 (NGO) 两类, 其成立和运作方式分别为自上而下和自下而上两条路径8,9。不少学者将草根类同于未在民政部门登记、不具有合法身份的社会组织3,10,11;但合作治理语
8、境正是对国家社会关系的调整, 呈现着政府与社会组织关系转变。因而本文以合作治理情境下, 更为关键和重要的社会组织发展路径问题为标准, 界定两种类型的社会组织。一、合作治理中的政府、社会组织角色(一) 合作治理中的政府角色“治理”一词最早由M.Polanyi提出, 他将自发、多中心秩序的论述引入科学发展、经济进步与自由的讨论中12。R.A.Dahl则从“多元政治” (polyarchy) 的角度拓展了这一概念, 讨论了多元主义在民主领域的意义和价值13。E.Ostrom通过对公共池塘资源 (public pool resources) 治理的制度框架、美国地方公共服务供给改革等进行讨论, 提出并
9、逐步发展了多中心 (polycentricity) 治理理论14。治理理论的提出适应于学界调整政府角色的讨论。一部分学者认为政府应当向地方和社会分权, 下放公共权力, 实现公权力行使的多元参与。他们关注权力的分散、权力主体的转移及公共权力的行使等问题, 而这个过程必然需要调整政府与社会组织、第三部门、私营企业、公民等主体的关系15。另一部分学者则更强调政府将公共权力和公共责任共同向社会转移, 认为要为公民、社会让渡和提供更为宽阔的行为空间。政府的直接参与者和主导者角色, 被渐进地弱化为间接参与者和统筹、监督者16。政府治理角色的转变, 意味着治理主体间关系、权力结构的转型。通过梳理合作治理中政
10、府的角色内涵、职责承担及转变, 既能深化对合作治理发展的剖析, 也能加强对治理主体间关系和社会治理变迁的认知。1.公共权力分散与职责承担在分析政府的职责范围时, 治理理论主张减少政府的直接干预 (rolling back) , 强调政府向社会让渡空间, 通过购买、外包等方式将市场竞争引入治理过程, 利用市场机制的自主运作提高公共服务供给和公共行政效率。一部分学者关注治理中的政府角色转变, 政府被视为以“支持者”“协调者”的身份介入公共领域、参与公共治理。但政府并非简单地不作为, 而是要在治理主体间难以达成有效沟通或产生矛盾无法自我解决的情况下发挥作用;它仍然需要行使自身的公共职责, 承担公共裁
11、决17。另一部分学者更强调公共权力转移中, 各主体行为边界的划分。当公共权力从政府向社会主体转移时, 即在政府向社会赋权的过程中, 频频出现社会对公共权力承接真空等问题;即社会未能具备足够的能力承接公共权力, 独立开展社会治理和管理18, 且这一状况在新兴的社会组织中更为突出。此外, 多元主体的合作治理也带来治理“碎片化”等问题19, 多元主体间难以形成合力推进社会治理进程。基于这些实践困境, 政府的“元治理”价值逐渐被学界重新认识。通过行政改革的“整体性治理”, 政府体制内部的整合和统一, 可促进治理活动效率和效益的提升, 提高治理的有效性20。政府机构和职能的整合, 是解决治理“碎片化”带
12、来的社会关系破碎、社会矛盾冲突加剧、管理真空状态等问题的重要方式和手段21。这一“整体性治理”的实现涉及政府政策工具的运用, 需要通过建构政策制定、执行的“政策网络”, 以网络化的管理和信息、资源沟通, 整合相关主体关系及其行动来提高行政效率22。治理过程中网络化工具的运用, 成为近期研究和讨论的重要议题23。在政府治理角色转变的语境下, 如何调整政府与社会主体间的关系, 实现合作治理的有效性等, 既有研究已为深入讨论提供了观察视角和基础。2.作为统筹与监督者的政府随着社会组织参与合作治理的深入, 政府如何转变治理角色、如何实现多元治理主体间的权责界分、如何实现合作治理的有效性等成为讨论的重点
13、。政府作为公共权力的核心载体, 首先要以“统筹者”的身份规划社会治理格局24,25;其次, 作为“监督者”又要履行公共职责, 致力于提高公共政策的有效性26。这些讨论都集中于政府的统筹和监督职责, 这在对实践问题的分析中尤为突出。在政府购买服务的研究中, 政府监督和监管的职责被强调, 政府既要通过平等合作和社会组织共同推进社会治理, 又要从大局着眼有序推进治理进程27。政府在参与社会治理, 尤其是参与社区治理的过程中, 往往更需要承担起政策制定者、社区建设规划者的角色。政府与社区居委会的关系、政府扶持社区居委会建设的做法等, 都影响着政府与参与治理的社会组织间关系内涵28。在多元主体参与的公共
14、危机治理情境中, 政府的宏观调控、社会组织作为“联动伙伴”及两者互动都会影响社会治理的有效性29,30。(二) 合作治理中社会组织的角色面对政府失灵和市场失灵的治理困境, 社会组织作为替代者出现并发展, Giddens将社会组织参与治理视为解决公共问题的“第三条道路”31。政府通过服务购买将社会组织引入社会治理领域, 这一选择基于社会组织三个层面的特殊属性, 即专业性、社会性和非营利性。首先, 社会组织具有专业性, 它能够弥补特定服务领域中政府专业知识和能力的不足, 提供专业和高质量的公共服务。其次, 社会组织具有较强的社会性, 能代表社会表达诉求, 更易于得到社会的支持和认同。此外, 社会组
15、织参与能够有效降低治理成本, 减少治理中的机会主义行为, 降低谈判、监督和执行等交易成本。社会组织的特殊属性如何影响其在合作治理中的角色承担?它们是必然有效的吗?什么因素影响社会组织在合作治理中的角色和治理成效?我们认为, 社会组织参与的合作治理并不是必然有效的, 它们在知识立场、关系网络、行动路径和行动策略上可能存在偏离。尽管社会组织具有专业性、社会性和非营利性, 但社会组织以何种程度深入到治理进程, 其自由裁量权范围与政府既有权责边界如何划分等, 都将影响社会组织作用的发挥、合作治理的成效。就社会组织管理的宏观制度环境而言, 组织发展的半专业化处境和弱自由裁量权始终是研究的热点;其自身发展的不足和缺失, 也被视为导致合作治理多方不满困境的源头32。但本文的讨论聚焦于微观和中观层面的社会组织合作治理角色与治理成效, 因而暂不论述制度、政策等宏观环境因素的影响。1.知识立场和关系网络的精英化在合作治理中, 社会组织的知识立场相对当地社会是精英化的。一方面社会组织尤其是专注环保问题的社会组织, 其目标制定源于国际经验, 在具体的社区实践中未必具备直接推行的社会、技术基础33。因此社会组织拥有的是科学化、体系化、可复制的知识体系, 但往往与特殊性强、灵活变动和碎片化的地方知识存在隔阂。另一方面社会组织所依托的社区关系网络是由精英主导的。多元主体参与的
