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1、 民主协商嵌入公共决策的研究 自上世纪 80 年代以还，西方理论界兴起了协商民主理论研究的高潮。之后，协商民主在中国渐次成为理论研究与实践尝试的新宠，形成了一道亮丽的风景线。从规范理论层面来看，协商民主是今后中国特色民主政治的发展重点，也是我国转型时期国家和社会治理的重要方式。从规范性视角来看，治国理政往往离不开公共决策，协商民主通常被视为一种阐释政治决策合法性的理论，或者说，民主背景下公共决策需要通过协商来赢得决策的合法性与正当性，有基于此，美国学者杰克奈特和詹姆斯约翰逊就认为，“民主是约束政治决策的制度安排。民主的制度安排既包括正式或官方的决策论坛，也包括延伸的次级组织环境。”从实践操作层
2、面来看，协商在政治生活中如何有效地展开，如何破解卡罗琳亨德里克斯所言说的“协商民主也正面临着与真正的政治实践相脱节的危险”，是值得研究的重要课题。协商与决策是现代性政治不可或缺的行为、过程与环节，然而，在协商与决策之间存在一定的距离，有一段有待厘清和填补的空白地带，从而将现代民主中的协商与决策有机联系起来。一、民主协商:公共决策赢得合法性与正当性基于对选举民主偏离民主本意和选举民主导致了一系列现实的缺憾，西方学者在挖掘古希腊民主思想资源和现代性民主成果的基础上，提出了协商民主理论。从目前的发展状况来看，协商民主不仅溢出西方发达国家边界而延伸到非西方的发展中国家，而且已从国内政治扩散到国际政治领
3、域。可以说，协商民主一经问世，就引起众多中外学者侧目，并赋予其崇高的理论想象与实践期盼，以至于，有些学者称之为一种新的民主范式或模式。将协商民主称为一种新的范式或模式，是基于对协商民主与选举民主两者关系不同的判读。这种判读认为，两者是各自独立的民主模式，它们之间是一种“替代关系”。“替代关系论”认为，协商民主高于且优于选举民主，有了协商民主，选举民主有还是没有就变得无所谓了。然而，从民主政治的规范理论与运行逻辑来看，用“相互弥补”来理解两者的关系更准确。“弥补关系论”认为，作为两种不同模式的协商民主和选举民主都是不可或缺的，前者是对后者的一种弥补与完善。“协商民主理论并没有直接否定代议制民主的
4、自由民主承诺，相反，它主张以能鼓励互动讨论和偏好转变的其他制度来补充这一承诺。”协商民主，是协商与民主的结合体。对协商民主是否可欲的回答，其关键在于协商对现代民主政治的理论正当性与实践合法性的证成，也就是说，协商是否能成为完善现代政治过程、拯救代议制民主之弊的利器，对此，基本上是围绕着协商的本真性旨趣与工具性价值来进行的，“人们出于不同的理由提出协商: 一些人认为协商本身就是值得倡导的; 另外一些人则从工具性角度看待其价值。”协商的本真性旨趣，旨在从人的自我理解，以及人与人之间关系视角来理解和证成协商对政治生活的意义。按照黑格尔的观点，人的存在的最高阶段是主体间的彼此承认，只有在得到他者对自我
5、的承认之后，我才成为一个真正意义上的人，“人类学意义上的价值是什么?黑格尔明确指出，它就是相互承认的概念。相互承认是自我意识论的一个基本内容。生命的价值或人类的价值就在于诸多欲望和自我之间相互承认其为人，相互承认各自的独立和自由，相互承认其具有高于动物的人的本质和尊严。”实现公共协商就是实现人与人相互承认的重要途径。当代黑格尔主义者查尔斯泰勒在此基础上，进而将自我认同( 自我理解) 归结为我与他者的对话关系，“人类生活的本质特征是其根本性的对话特征。只是因为掌握了人类丰富的语言表达方式，我们才成为人性的主体，才能够理解我们自己，从而建构我们的认同。我的认同是通过与他者半是公开，半是内心的对话协
6、商而形成的。”当代著名协商民主理论家詹姆斯博曼也认为，协商本质上是一个话语的过程，体现为对话关系。由此可见，从人的自我理解和人际关系视角来证成协商的正当性，是以从人与人通过语言的交流、沟通得到相互的承认、进而就公共议题达成共识而获得。哈贝马斯针对现代早期的主客两分所带来的自我与他者的割裂，提出了主体间性与交往行为以期来解决现代性政治的困境。哈贝马斯认为，语言是人类特有的技能，交往行为就是行为者通过语言进行交流，从而达到相互理解，形成共识，从而增强人类合作和政治生活的合法性与正当性。交往行为理论实际上提出了一种新型人际关系主体间性，替代近代主客两分的主体性，它强调他者并非客体，人与人之间应该是一
7、种“主体 主体”之间的双向互动。“这就意味着人与人之间应相互承认、相互尊重。那么“他人”在“我”的眼中就不是竞争对手，而是相互依赖的伙伴，这是哈贝马斯理想中的互动关系。哈贝马斯认为只能通过语言这个纽带才能实现交往行为，因此主体间性就体现在人与人之间平等、无强制的相互协商之上。哈贝马斯甚至认为，民主就存在于人与人之间的协商之中。正是基于语言和交往行为理论，哈贝马斯在对自由主义民主和共和主义民主分析的基础上，提出了第三种现代民主规范模式协商民主，以此来增强了公共决策合法性，“话语理论吸收了两方面的因素，用一种理想的商谈和决策把它们融合了起来。这种民主程序在协商、自我理解的话语以及公正话语之间建设起
8、了一种有机的联系，并证明了这样一种假设，即在这些前提下，合理乃至公正的结果是可以取得的。”从工具性视角来证成协商的正当性，主要是基于后果论的判断，期盼协商在公共决策中扮演重要角色与功能。首先，协商可以弥补代议制民主背景下公共决策之弊而获得证明。代议制民主将选举、票决作为衡量民主与否的试金石，关注政治人物的选举、公共决策时的票决，忽视选举前、决策前的协商，使公共决策成为一种“精英”政治，而很少有听取民意的管道。在协商民主约束性的公共决策，将协商置于公共决策之前，体现了决策的民主性，增加了民主过程的合法性。“协商是针对各种各样在当代民主中最普遍存在的弊端而提出的，如糟糕的决策、断章取义的政治、低水
9、平的参与、不断下降的政府合法性及无知的市民等。”其次，民主协商有利于公民的决策参与。让受到公共决策影响的利益相关者通过协商方式来参与决策，本身就是对民主的公民参与功能的一种恢复。从民主的成长史来看，古希腊民主的实质是一种参与性民主。在古希腊雅典，具有参与政治生活的公民，生活在两个不同领域，即私人领域与公共领域。私人领域表现为家庭和经济领域，公共领域则为城邦政治生活。所有具有公民资格的雅典人，要想成为一种真正意义上的人，必须参与城邦的所有公共事务和公共决策，因此，参与是古希腊民主的内在机制与环节。作为现代性的代议制民主，其日常政治过程( 包括公共决策) 是由政治人物和官僚体系控制与运作的，几乎没
10、有设计公民参与的环节与渠道，正因如此，卢梭曾经批判性的说到，这种民主模式只有在选举时才能体现，在选举之后选民就等零。退一步来说，尽管有时代议制也可能让公民参与到政治中来，但是这种参与是偶然性或低水平的，“聚合的自由主义认为参与作用相对较弱，因为参与最多只在少数情况下如何选举时才是重要的，并且参与目的有限。”相反，协商民主是经常性的，是公民对政治生活、尤其是涉及到公众利益的公共决策的深度参与，这种高水平的公民参与，可以使公共权力运作合理化，公共政策赢得合法性与正当性。第三，协商可以化解分歧，实现公共利益，达成政策共识，提升决策质量。复杂性和多元主义是现代政治生活的重要特征。多元主义背景下，个体与
11、团体存在着多元利益诉求、分歧的道德价值和政治观，而协商是解决相互竞争相互冲突的道德和政治观的最佳制度机制，因为，通过民主协商可以对公共利益的分歧进行讨论，从而努力消除分歧，达成协商共识( 哪怕是低度的共识) 。协商共识不仅有利于促成体现公共利益的决策，而且有利于提升决策质量和决策的执行效能。“根据多数协商民主的支持者的说法，当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或共同利益的时候，政治决策才是合法的。所以，很多社群主义批判者提倡公共协商，将它作为一种达成共识并改变公民有限的和自利的视角的途径。”在协商民主的约束条件下，协商
12、与决策是先后勾连的政治行为，一般来说，协商在先，决策在后，只有设计好协商范围、规模建构其一套完整的程序与制度体制，将两者链接起来，才能保证决策的合法性，“如果协商与决策时机之间没有明确的以程序保证的固定联系，那么决策就不能宣称享有源自协商的合法性。”二、领域与规模:民主协商的宽度与限度理性审慎的协商是协商民主的压仓石，也是公共决策赢得合法性与正当性的关键。然而，在哪些领域、何种层面以及以何种规模开展协商尚未形成共识，仍是一个有待于探讨的问题。“在协商民主理论中，关于产生政治合法性的协商应置于何处，仍存有很大分歧从代表性到非代表性的实体，从正式到非正式的领域。”对这些问题的回答，其实涉及到民主协
13、商展开的宽度与限度。民主协商的宽度。按照埃尔斯特的说法，协商民主是自由平等公民通过讨论作出决策的过程，或者说，协商民主是生成公共决策的治理形式。公共决策有着宽泛范围和多种层次，那么是否所有领域和层次都适用协商?对此，西方学者存在着不同的看法。哈贝马斯认为协商并不是适用于所有的决策环境，他提出了协商民主的双轨模式，即公共决策有非正式公共领域和正式公共领域，而协商与决策分别位于两者。也就是说，在非正式公共领域( 公民社会的各种论坛) 中适用包容性协商，在正式公共领域( 议会或法院) 中适用于无偏见的或正义的决策，而不适用协商。非正式公共领域协商中产生的政策意见，将在公共领域决策环节给予重视与讨论，
14、并形成公共政策。“在双轨模式中，协商存在于非正式公共领域，扮演者发现的背景的角色; 而决策存在于正式公共领域中，并扮演了正当性的背景的决策。”无独有偶，德雷泽克也认为国家政治机关不应该实施协商制度，公民社会的公共领域才是民主协商的天然场所。为何不把协商安置在所有的领域呢? 德雷泽克认为，在公民社会中实现民主协商，使得民意不仅独立于国家权力，并且可以与国家权力相抗衡，而在国家政治机关也实现协商，则可能成为一种虚设，“他担心依附于国家的协商民主制度会被当权者蓄意削弱甚至颠覆，成为潜在的麻烦制造者在选举时的工具，或只是一个虚饰，而决策仍按传统的政治方式独自作出。”而公民社会中的民主协商独立于国家权力
15、并与国家权力抗衡。与之相反，另一些理论家认为，民主协商应该可以在不同领域内开展，“朱迪思斯夸尔斯认为，按照哈贝马斯两个领域的划分，理性审慎的协商理应存在于两个领域，即协商应该在正式协商及决策领域( 议会或法院) 和公民社会中非正式公共领域内产生。“在民主系统内部，一般认为目前协商阶段的要素包括协商论坛、城镇会议、经设计的协商次数、公民陪审和协商投票( 即一小部分随机抽取的公民聚在一起，讨论时下关心的问题，以希望影响政府政策) 。但似乎应把议会、行政和司法系统也作为协商的场所。”萨沃德和爱丽丝杨支持这一观点，与斯夸尔斯不同的是，他们俩认为前者体现是一种非规范性协商，后者呈现为一种规范性协商。一般
16、说来，协商到底选择在哪些领域展开，往往与协商规模有关，然而协商规模是可以通过选举协商代表加以解决，因此，我们认为民主背景下的协商要尽可能地渗透到更多的领域，不仅在正规的具有立法和制定公共政策权限的机关开展民主协商，而且要在一些不具有决策权限的领域、甚至公民社会、自治组织等领域都可以尝试建立协商机制。就拿我国来说，通过协商形成公共决策可以在以下几个领域与层面展开: 一是党际协商。简图瑞尔认为政党特别适合为公民社会的协商提供联系，通过政党内部以及政党之间的协商，可以引导公众进入政治领域，能使立法机关更加重视民意; 科恩也认为政党是开展协商民主很好的平台。中国共产党领导的多党合作制度是富有特色的政党制度。在此
