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1、 海洋空间规划立法的欧盟经验和启迪 摘 要：海洋空间规划被各国视为保护海洋生态环境的有效手段, 它能够有效协调海洋生态环境保护中涉及的诸多利益。欧盟是海洋空间规划的先行者, 并先后制定了诸多法律来推进和保障这一制度的有效实施。从欧盟成员国海洋空间规划的立法经验来看, 海洋空间规划需要配置合理的涉海法律制度。我国近年来极为重视海洋空间规划, 但现行的法律体系仍存在诸多不足。想要海洋空间规划取得实效, 我国可以借鉴欧盟的立法经验并吸取它的实践教训。关键词：海洋环境保护; 海洋空间规划; 欧盟立法经验; 法制完善;Abstract：Marine Spatial Planning is regarde
2、d as an effective means of protecting the marine ecological environment by many countries, for it can effectively coordinate many interests involved in marine environmental protection. The EU is a pioneer in Marine Spatial Planning and has enacted many laws to promote and guarantee the effective imp
3、lementation of this system. Judged from the legislative experience of marine space planning of EU member states, Marine Spatial Planning requires a reasonable sea-related legal system. In recent years, China has attached great importance to Marine Spatial Planning, but the current legal system canno
4、t provide effective protection. If China wants to make the Marine Spatial Planning effective, we could learn from the EUs legislative experience and its practical lessons.Keyword：marine environmental protection; Marine Spatial Planning; EU legislative experience; perfection of the legal system;相关研究表
5、明, 海洋生态系统正在快速地被利用和破坏, 千年生态系统评估 (MEA) 和其他全球及区域海洋环境评估结果表明, 海洋和海岸带区域的生物多样性继续减少111。为了保护海洋的生态系统服务能力使其能很好地服务于人类和地球上其他生命, 国际社会和国家应该合理规划以保护海洋环境。海洋空间规划 (Maritime Spatial Planning, MSP) 是一个面向未来的海洋环境管理规划过程, 不仅有助于解决人类利用海洋和海洋环境保护之间的冲突, 而且有助于提供适当的海洋环境管理战略。纵观全球海洋空间规划的实践, 欧盟是这一制度的主导者和领头羊。从法律角度来看, 海洋空间规划涉及诸多新的法律问题,
6、欧盟成员国马耳他的实践很好地诠释了这一点。我国近年来较为重视海洋空间规划在海洋环境保护中的作用, 欧盟的相关立法经验能为我国完善相关制度提供启示。一、 海洋空间规划的生成逻辑何为海洋空间规划目前尚未形成定论。譬如, 联合国教科文组织在自己的政策文件中将海洋空间规划定义为“在空间和时间上分析和分配人类活动用海, 实现既定的生态、经济和社会目标的公共过程”。英国环境、食物和农村事务部 (Department of Environment, Food and Rural Affairs) 在自己发布的政策文件中将海洋空间规划定义为“为调节、管理和保护海洋环境以解决海洋环境多种、积累和潜在的用海冲突的
7、战略计划”215。虽然各国对海洋空间规划的界定不同, 但是海洋空间规划本质上是分析和调整海洋区域内人类活动的公共管理过程, 从而实现海洋环境的生态、经济及社会目标。在欧盟的立法实践中, 海洋空间规划是一个包括海洋管理资料收集, 涉海利益相关者协商参与海洋空间规划制定, 并贯彻、实施、评估和修订海洋空间规划等阶段的管理流程。需要指出的是, 海洋空间规划的核心是人类能够规划和管理的只是自身在海域的活动, 而不是海洋生态系统以及它的组成部分。以上涉海法律法规的全面实施, 为推进我国海域使用的科学管理, 加强海洋生态环境的有效保护, 实现海洋经济可持续发展提供了必要的法律机制保障。1999年修订的中华
8、人民共和国海洋环境保护法明确规定了海洋功能区划在海洋管理工作中的法律应然地位, 在实践中取得了一定的成效。2001年通过的中华人民共和国海域使用管理法将海洋功能区划的法律地位提升到了一个新高度6, 为中国的海洋开发和保护建立了区域规划系统和综合管理框架4。国家海洋局于1989年开展了第一次全国海洋功能区划。从2000年开始, 在国务院, 相关部委和沿海各省、自治区和直辖市的全面监督下, 中国制定了全面海洋功能区划。中国沿海11个省、自治区和直辖市中2/3以上的区划已经分别由地方政府完成和审批并进入实施。到2008年为止, 我国已经有10个省级海洋功能区划获得了国务院批准, 并由当地省级人民政府
9、发布实施, 沿海市县级海洋功能区划基本得到批准实施, 海洋功能区划成果已在海洋行政管理工作中得到有效应用, 成为各级政府监督管理海域使用和海洋环境保护的依据, 全国省级海洋功能区划工作稳步推进。2012年3月, 国务院批准了全国海洋功能区划 (20112020年) , 该批复明确海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据, 各级政府和相关企业必须严格执行。 2015年8月1日, 国务院以国发201542号印发全国海洋主体功能区规划, 再一次强调海洋空间规划在海洋生态环境治理中的重要性。(二) 我国海洋空间规划法制的不足及其完善如上所述, 我国颁布的与海洋空间规划相关的法
10、律法规数量不少。但是, 我国现行的相关法制存在诸多不足。第一, 缺乏专门的立法, 导致这一制度在实践中效果不佳。第二, 部门协作不够, 海洋空间规划需要涉海管理部门协同作战。第三, 公众参与不够, 这是确保海洋空间规划具有适应性管理的前提。从欧盟海洋空间规划的运行来看, 这一制度能否成功取决于是否有完善的法律加以保障。我国在推行相关制度时, 应该在如下方面进行法律完善:一是制定专门的海洋空间规划法律。譬如, 英国为了有效实施海洋空间规划, 出台了专门的海洋空间规划法律, 并成立了“海洋管理组织”来专门负责海洋空间规划的编制。我国要制定体现“生态系统为基础”原则的“海洋基本法”, 以此来进行海洋
11、资源开发、海洋经济发展、海洋生态保护。如果制定新的法律短期内无法达成, 可以考虑通过解释相关法律来推动海洋空间规划。二是强化部门间的合作和协调机制。我国海洋管理部门较多, 各部门通常从自身的利益出发各自制定用海规划, 导致海洋空间规划难以形成合力7。鉴于短期内实行高度集中统一的海洋管理体制的可能性不大, 我国应该建立统筹陆海管理部门间的协调机制。三是提高公众的参与度8。公众参与对于海洋空间规划的意义在于信息优势, 即公众提供的信息有助于海洋功能区划管理。因为有效的海洋空间规划需要持续的监测和评估, 因政府资源有限而难以获得各种信息数据时, 公众参与可以弥补这方面的缺陷。我国沿海地区的经济增长与
12、海洋环境污染之间的关系日趋紧张, 随着沿海地区经济的持续增长, 海域水质变差的面积越来越大9。解决这一问题急需海洋空间规划的大力推广。海洋空间规划是一个持续的、不断学习和适应的反复过程, 海洋数据能以零星的方式收集, 并被传送到一个完整的、持续更新的地理信息系统中。海洋空间规划被视为保护海洋环境的最有效手段, 欧盟是这方面的领头羊和先行者。从欧盟的立法经验来看, 海洋空间规划想要取得实效, 必须有完备的法律加以保障。我国现行的法律体系虽有不少涉及相关议题的规定, 但是尚存在诸多不足。我国可以参照欧盟的海洋空间规划及其法制, 来完善我国的海洋空间规划法制, 确保其发挥预期的海洋环境保护功效。参考
13、文献1EHLER C, FANNY D.海洋空间规划-循序渐进走向生态系统规划管理M.何广顺, 译.北京:海洋出版社, 2010.2TUNDI A.区划海洋-提高海洋管理成效M.李双建, 译.北京:海洋出版社, 2012.3王权明, 苗丰民, 李淑媛.国外海洋空间规划概况及我国海洋功能区划的借鉴J.海洋开发与管理, 2008 (9) :5-8.4李东旭.海洋主体功能区划理论与方法研究D.青岛:中国海洋大学, 2011.5道沃尔.国际海洋空间规划论文集M.北京:海洋出版社, 2010.6谭柏平.海域使用管理法的修订与海域使用权制度的完善J.政法论丛, 2011 (6) :91-100.7张云峰,
14、 张振克, 张静, 等.欧美国家海洋空间规划研究进展J.海洋通报, 2013 (3) :352-360.8张翼飞, 马学广.海洋空间规划的实现及其研究动态J.浙江海洋学院学报 (人文科学版) , 2017 (3) :17-26.9孙军.我国沿海经济崛起视阈下的海洋环境污染问题及其治理J.江苏大学学报 (社会科学版) , 2017 (1) :46-50.注释1 参见http:/ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_en。2 参见欧洲议会通过海洋空间规划法案:http:/ 参见Integrated management plan for the North Sea 2015 (IMPNS 2015) , Interdepartmental Directors Consultative Committee, the Netherlands。4 英国作为欧盟的前成员国, 在20032005年进行了爱尔兰海试点项目。5 参见Directive 85/337 on Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment。-全文完-
