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1、关于推进外来工子女义务教育工作的调研报告 近年来，我市的社会进步和经济发展取得了令人瞩目的成绩，吸引了大量的外来人口到我市务工经商，据去年有关数据显示，在我市1050万人口中，非穗户籍常住人口有320万，占我市人口总数的30.47%。白云、番禺等区外来人口占了当地人口总数的一半，其中有些村镇外来人口甚至超过了本地居民。外来人口之中绝大部分是从全国各地流入到我市的外来务工人员。大量的外来工携家带眷到我市工作和生活。据不完全统计，近年来流入我市的非穗户籍人口适龄儿童将近20万，其中大部分为外来工子女。我们在调研中发现，由于不少外来工家庭子女多、收入偏低、流动性大，我市中小学教育资源又相对不足，许多
2、外来工子女接受义务教育的权利得不到充分保障，这对更好地落实义务教育法，对我市今后的社会进步和经济发展必定会带来许多负面影响。因此，我们呼吁，各级政府和教育部门对外来工子女接受义务教育的问题必须要予以充分重视。 我市外来工子女义务教育的基本情况和存在问题： （一）基本情况 我市外来工子女义务教育发展到今天，基本上经历了如下几个阶段。第一阶段：公办学校消化期。从20世纪80年代末期起，外来工子女开始流入我市，但当时由于人数并不太多，如小学生只有2000多人，我市基本上采取借读的方式，由公办中小学解决其入学问题。第二阶段：外来工子女学校应运而生并迅速发展期。进入90年代，流入我市的外来工子女以平均每
3、年10%的幅度迅速增长，公办中小学也因为我市户籍人口迅速增长而变得学位严重短缺，外来工子女在我市接受义务教育的需求与我市中小学教育资源严重短缺的矛盾逐步激化。为了解决这一矛盾，我市在90年代中期也着力扶持了一批面向外来工子女就读的中小学，1996年我市第一间外来工子女学校经有关部门审批注册。但由于数量有限，仍远远不能满足外来工子女入学的巨大需要，再加上当时政策上、管理上的滞后，各种不同目的的人（以外来人口为主）兴师办学，在城乡结合部一下子冒出了大批形形式式、条件极为简陋的外来工子女学校。这些学校或利用废旧厂房，或租借农民的房舍，还有的是在山边田头搭建窝棚，办学条件极为恶劣。这些学校大部分没有取
4、得办学资格，属非法办学。第三阶段：依法管理、有序发展期。90年代末期到现在，广州市和各区（县级市），按照1998年原国家教委、公安部联合颁发的流动儿童少年就学暂行办法、省政府1999年颁行的广东省基础教育民办学校管理规定和广州市社会力量办学管理条例，对各类外来工子女学校依法进行管理和整顿，鼓励和支持部分具备办学条件、依法办学的外来工子女学校扩大办学规模，吸引更多的外来工子女前来就读;同时取缔或关闭了一批不具备办学资格、办学条件差的学校。初步把外来工子女义务教育纳入了教育部门的管理，使外来工子女学校呈现出有序发展的态势。目前我市有登记在册的外来工子女中小学约150所，主要集中在白云、天河、海珠、
5、黄埔、番禺、芳村等地的城乡结合部，流入我市的外来工子女，约70%就读于这类学校，其余则分散就读于我市的公办学校或其他各类民办学校。 （二）存在问题 1.对外来工子女学校的管理还缺乏有效的机制。该类学校一般是由个人、企业或社会团体出资兴办，教育行政部门对其人、财、物方面都没有管理权，对其学校运作难以监控。不少学校均不同程度地存在违法、违规办学情况，特别是无证办学情况屡有发生，但教育部门因为没有执法权，公安、城管等执法部门也因为没有相关法规，难以对其进行处罚。现行有关法规对这类学校的执法职责规定不够清晰，造成了管理上难度较大。由于缺乏有效的监管机制，一些学校只注重追求经济效益，放弃了社会责任，教学
6、管理特别是财务管理不规范，一旦发生问题，办学者就私下转手，甚至溜之大吉。 2.外来工子女学校的办学条件普遍较差。有不少学校仍然停留在利用废旧工棚、空余村舍办学的水平上，有的甚至挤在危房陋舍中上课，教学用地、教学设备十分困窘，场地条件与我市公办学校有较大差距。部分办学者也想改善办学条件，无奈受到资金、办学场地、产权等问题的困扰，只能抱着能应付则应付的态度维持学校运作。 3.教师队伍极不稳定。当前，福利保障、户口、职称评定、资格认定、党团关系挂靠等方面的问题，是影响外来工子女学校教师队伍稳定的极大因素。外来工子女学校的教师基本上来自外省市，现行的管理模式一般是学校聘用，其档案挂靠在市或区人才交流中
7、心，每月交纳几十元管理费，这对收入不高的教师有一定的压力;教师在职称评定、资格认定、党团关系挂靠等方面均没有明确的办理机构;教师与学校签订的合同是教育局规定的文本，该合同在办理社保时得不到有关部门的承认。由于教师管理机制不完善，管理成本过高，导致许多教师人心浮动，教师队伍极不稳定，造成外来工子女学校师资质量低下。部分学校的师资队伍成了东拼西凑的杂牌军，老师拿不出教师资格证书的不在少数。无证上岗在外来工子女学校比较普遍。某区在对外来工子女学校进行办学条件评估时发现，老师的学历水平不但远远达不到我市的要求，而且学历证书五花八门，有的大专证书上签印的竟是持证人所在地区城镇教育部门。 4.教学质量令人
8、堪忧。外来工子女学校首当其冲的问题就是教育质量较差。由于办学条件、师资水平的限制，外来工子女学校教学手段落后，教师对教材把握的水平不高，许多学校没有按照国家的要求设置课程，学校教学只是停留在“识字教学”、“扫盲教学”的层次上。某区在教学督导中发现，有的学校课堂教学不合格率竟达75%。外来工子女难以享受与我市同龄儿童少年同等教育水平的情况较为突出。 为了更好地贯彻落实国家有关外来工子女义务教育问题的各项文件精神，依法保障外来工子女接受义务教育的权利，促进我市经济的可持续发展，维护我市的社会稳定，针对我市外来工子女义务教育的存在问题，我们提出以下几项建议： 一、各级政府必须充分认识外来工子女接受义
9、务教育的重要意义。首先，我们要正确认识外来工也是城市财富的创造者，他们以极低的成本为我市的企业提供了大量的利润，并为我市创造了税收，外来工在我市社会进步和经济发展的进程中，作出了举足轻重的贡献，各级政府有责任有义务解决好外来工子女义务教育的问题。外来工子女是“城市第二代移民”，他们的素质对我市可持续发展将带来不可估量的影响。其次，我们要看到，外来工子女就学的问题已成为普及义务教育工作的一个难点，深受国家和社会各界的关注。外来工子女能否就学，关系到义务教育法的贯彻落实和全体儿童少年教育平等权利的保障，关系到“普九”目标的实现和全民族素质的提高。解决外来工子女就学问题，已成为义务教育深入发展必须要
10、解决的新问题。再次，要纠正某些部门对待外来工子女学校的不正确的看法。曾经有位有办学经验、有资金实力的办学者想在某区举办一所有规模的外来工子女学校，也得到了当地教育部门和地方政府的支持，但马拉松式的申办手续，使他灰心丧气。就在这时，中山市某镇政府把他请去，只用一个星期就替他办理好有关手续。两地办事作风的强烈反差，十分值得我们有关部门深思。 二、尽快颁行专项地方法规，尽快出台相关政策，加强对外来工子女义务教育的管理、指导和服务，以缩小外来工子女与本地户籍人口子女在义务教育阶段所存在的差距。国家教育部在关于印发流动儿童少年就学暂行办法的通知中提出，各地要“从当地实际出发，制定具体实施办法。由于各地情
11、况差异很大，解决流动儿童少年就学问题面临一些实际困难。希望各地挖掘潜力，广开思路，根据暂行办法，参照我国户籍管理及地方性流动人口管理政策，认真总结经验，从实际出发，制定解决流动儿童少年就学的具体实施办法。”目前，北京、上海、深圳等地都颁行了相关的地方法规，对外来工子女学校实行规范化管理，并在教学上对其指导，为其学校运作提供服务。北京市颁布了对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法，要求全市公办学校向外来工子女开放，同时规范了学校的经营行为和办学条件，加强学校开办者及教师的资格认定及培训，加强对办学过程及办学质量的管理与监控，加强学生学籍管理。上海市颁发了上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学
12、暂行办法，大部分区县也制定了相应的实施细则，部分城区还腾出场地，在公办中小学中设外来工子女班，或由公办学校及利用社会力量专门开办外来工子女学校，努力让外来工子女也能在良好环境、设备和合格的师资条件下接受相应的义务教育。深圳市给予外来工子女学校一系列优惠政策，如在用地上给予优惠地价，在教师资格认定、职称评审、评优评奖和学生学籍等方面与公办学校执行统一标准，符合调入条件的教师，由市、区人才交流中心代办调入手续。我市虽然于1993年颁行了广州市社会力量办学管理办法，但由于形势的不断发展，有些条例变得相对滞后，个别条款甚至与国家现行法规有抵触，所以，参考国内部分城市的经验成果，颁布专门地方法规，或对广
13、州市社会力量办学管理办法进行相关条款的修改，很有必要。 三、加强规划、完善布局、积极扶持、依法管理，为外来工子女义务教育的发展创造有利条件。流动儿童少年就学暂行办法提出，“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。”建议市政府要根据我市外来工子女教育的发展需要，加强对外来工子女教育在学校布局、布点方面的规划，统筹安排外来工子女教育的发展。另外，应考虑从税收中拨出专项经费，设立外来工子女教育的基金，扶持外来工子女教育事业的发展。天河区政府曾拨出专款，奖励卓有成效的外来工子女学校，这对外来工子女教育起到了极大的激
14、励作用。对部分外来工子女学校存在的问题，鉴于教育行政部门的管理性质和外来工子女学校办学水平不高、条件较差、稳定性较低等特殊情况，需要强化政府作用，调动各方面积极性，建议由教育、公安、工商、劳动、物价、财政等各部门组成临时执法队，各方密切配合、齐抓共管，多层次、多渠道解决光靠教育行政部门难以解决的一些问题，为合法举办的外来工子女学校创造良好发展空间。 四、立足现实，以更积极的态度，探索更多切实可行、灵活变通的做法，支持和推动我市外来工子女义务教育的发展。 1.坚持多渠道、多种形式的办学方针，让外来工子女既来之，则安之，读得起，学得好。目前我市的外来工子女绝大部分集中在由外来人口举办的中小学就读，
15、这类学校有相当一部分由于受到举办者的办学目的、办学方针、自身素质和学校的办学资金、场地条件及其师资、生源的影响，办学水平普遍较低，稳定性一般不高，与公办中小学的差距较大。建议我市按流动儿童少年就学暂行办法提出的“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可进入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”，实行“三条腿走路”的办法，使外来工子女教育得到稳定发展。第一条腿是扩大公办中小学吸收外来工子女就读的规模，完善相关机制。目前在我市公办中小学就读的外来工子女占外来工子女总数的不到30%，随着今后低龄儿童入学率的降低，本地的生源逐渐减少
16、，许多公办中小学将面临生源不足、教育设施闲置和老师过剩等问题。所以，应发挥公办中小学在义务教育中的主渠道作用，让公办中小学以其办学的优势，以插班借读和举办外来工子女班等形式，吸引更多的外来工子女到公办中小学就读。要做好这项工作，首先是大幅度降低甚至取消公办中小学出自各种名堂的额外收费。高额收费是外来工子女进入公办学校一道不可逾越的门槛，不降低甚至取消这道门槛，发挥公办学校主渠道作用只能是一句空话。北京市最近下了规定，外来工子女入读公办学校每生每学期的借读费一律不许超过200元，这对外来工子女进入公办学校学习从经济上松了绑。第二条腿是利用部分闲置的公办学校，以公办或采用“公办民助”、“民办公助”等模式，举办外来工子女学校。目前我市已有个别公办学校，开始了这样的有益尝试。如海珠区利用闲置的公办学校，采用“公办民助”的模式，办起了无论从办学规模、办学水平、教学质量均堪称一流的外来工子女学
