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1、关于完善疫情防控相关立法工作的对策建议思考立法是依法防控疫情的基础性环节。习近平总书记在2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。2月7日，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨在听取全国人大宪法法律委、常委会法工委负责同志有关完善疫情防控立法的汇报时指出，“要以对人民高度负责的态度，聚焦防控工作中的薄弱环节，坚持问题导向，补短板、强弱项，修改完善疫情防控相关法律，进一步健全配套制度，抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。因此
2、，针对疫情防控中暴露岀的法律法规薄弱环节，全面梳理相关法律法规，及时查漏补缺，推动健全完善相关法律法规，形成完备的疫情防控法律制度全链条，成为摆在我们面前首要解决的问题。此次新冠肺炎疫情防控主要涉及野生动物管理和生态安全、医疗卫生管理、突发事件应急管理等领域。这些年来，我们吸取“非典”的沉痛教训，制定完善了传染病防治法、突发事件应对法、国境卫生检疫法、野生动物保护法、动物防疫法、疫苗管理法、药品管理法、中医药法、执业医师法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，形成了一套比较完备的传染病防控制度体系，总体上实现了疫情防控有法可依。但也要清醒地看到，相关法律法规还存在不健全、不完善、不适应的地方，
3、要加快推进疫情防控相关法律、法规和规章的制定和修订工作，尽早完善疫情防控法律体系，为依法应对疫情防控提供健全的法律保障。一、完善野生动物管理和生态安全相关立法当前，世界各地出现的新发传染病越来越频繁，从SARS、亨德拉、尼帕病毒，到H7N9禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征，这些传染病共同特点是都和动物有关。公开报道显示，本次新冠肺炎疫情的源头很大可能也是野生动物。目前，我国形成了以野生动物保护法为核心、以陆生野生动物保护实施条例、水生野生动物保护实施条例、国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法等法规和规章为补充的野生动物管理法律体系，为我国野生动物的保护和管理提供了法律基础。同时通过此次的新
4、冠肺炎疫情，我们也应该看到，野生动物管理相关制度设计和制度实施过程中仍然存在如野生动物保护范围狭窄、视角单一等一些亟待解决的问题，需要引起我们的足够重视。2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。此次全国人大常委会出台的专门决定，聚焦滥食野生动物的突出问题，在相关法律修改之前，先及时明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易。在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物的制度，从源头上防范和控制重大公共卫生
5、安全风险。当前，全国人大常委会法工委已经启动野生动物保护法的修改工作，拟将修改野生动物保护法增列到常委会今年的立法工作计划中，并提出要加快动物防疫法等法律的修改进程。建议主要从以下几个方面进行完善：一是修改野生动物保护的立法目的。改变目前的仅保护野生动物、推进生态文明建设的单一视角，放大到维护公共卫生、生态安全、跨国疫病防控的范围进行野生动物保护立法，增加倡导科学文明、健康卫生的生活方式和良好的饮食习惯，弘扬尊重生命的价值理念，保障人民群众身体健康和公共卫生，推进国家生态治理体系和治理能力现代化，强化生态文明建设等有关尊重生命、倡导文明和维护人们健康和生物安全方面的内容。二是确立野生动物普遍保
6、护的理念，实行“一般保护与特殊保护相结合”原则。将野生动物的生态价值作为确定法律保护范围的基本依据，以生物多样性保护为主旨，对野生动物提供普遍保护，删除野生动物保护法第二十二条规定的“猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理”等条款，推动生态系统整体的保护。同时，为突出重点，根据不同物种的珍贵、濒危程度等因素，综合确定是否需要进行重点保护，对于“三有”野生动物，沿用目前的名录制度以及相关制度实施拯救式的特殊保护。通过扩大保护范围有效地保护野生动物，避免因野生动物的不当利用导致的大规模传染性疾病的发生。三是增加检察机关
7、通过公益诉讼途径来保护野生动物的规定。2020年2月28日，最高人民检察院发布检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例，全国各地的检察机关结合公益诉讼检察职能积极开展源头防控，积极探索拓展野生动物保护领域的刑事附带民事的公益诉讼。同时，各级检察院通过发现野生动物保护中存在的监管漏洞，以及根据动物防疫法，检查肉类市场检验检疫中存在的问题，及时提出检察建议。因此，建议法律中补充公益诉讼相关内容，为检察机关进一步发挥法律监督职能、加强疫情源头治理、推进野生动物资源与公共卫生安全保护提供法律依据。四是加强立法相关配套制度建设。打通立法“最后一公里”，及时出台、完善有关野生动物保护的具体办法、目录、标准、技
8、术规程等，在制定具体办法等专门规定的过程中，需要林业草原、农业农村、生态环境、卫生健康、市场监督管理部门以及其他相关部门共同参与，充分考虑包括公共健康安全在内的各方面因素，进一步提高野生动物保护和管理法律法规的可执行性、可操作性。五是抓紧出台生物安全法等法律法规。生物安全是国家安全的重要组成部分，生物安全关系到民众健康、社会稳定、种族存亡和国防安全。建议突出防控重大新发突发传染病、动植物疫情等内容，并处理好该法与生物多样性立法的关系；与生态保护、生态平衡立法的关系；与野生动植物立法的关系等，尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。二、完善医疗卫生领域相关立法目前
9、我国已建成以传染病防治法为核心、以基本医疗卫生与健康促进法等上位法、以传染病防治法实施办法等为下位法、以国境卫生检疫法等为衔接的宏观、中观、微观三个层次的立体性防控法律体系。但是我国不少医疗卫生领域相关法律依据是十几年前、甚至是二十几年前颁布的，存在宏观性指导有余，细致性操作性规范不足等问题，不能适应近年来我国社会的高速发展，在交通网络辐射广度、地域人群流动变化、病毒感染周期性等新形势、新变化和新时代的要求。建议主要从以下几个方面进行完善：一是及时修订传染病防治法实施办法、国境卫生检疫法实施细则、学校卫生工作条例等行政法规。传染病防治法实施办法自1991年制定后一直未作修改，应根据当前形势和需
10、要尽快进行修订；建议在国境卫生检疫法及其实施细则中，增加境内发现外籍传染病患者的相关防治和管理等措施的规定；学校卫生工作条例是1990年经国务院批准，距今已30年，许多规定已不适应当前工作实际，建议进一步明确学校与当地医疗卫生机构职责，理顺关系，形成防治合力；在相关法律法规中明确传染病人密切接触者强制隔离的标准和补偿办法等，严格按照全国人民代表大会常务委员会传染病防治法执法检查报告中的要求落实到位。二是增加传染病防治法中“漏报”的行为类型以及法律责任。传染病防治法第三十七条规定，“依照本法的规定负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员，不得隐
11、瞒、谎报、缓报传染病疫情。”与突发事件应对法第三十九条第二款规定，“有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”相比，没有规定“漏报”的行为类型，导致该法在对“漏报”行为上也缺失法律责任的规定。建议增加“漏报”行为，并明确其法律责任。三是将个体医护人员示警制度纳入传染病防治法中加以规定。公民个人，特别是一线医护人员，如果发现疫情，在报告上级部门或领导后，发现上级部门并未及时采取预警或防控措施的，可以通过微信微博等媒介在一定范围内就疫情示警，这种“示警”与政府的“预警”有一定区别，后者较为系统、全面和准确，而前者往往不够系统、全面和精确，但不能因
12、此就否定前者示警的价值与合法性，它有助于实现公众的知情权，并使公众尽早采取防范措施。因此，建议在修法时将个体医护人员示警制度纳入传染病防治法中加以规定。四是在传染病防控法律体系中增加相关主体违反疫情报告义务的行为类型和法律责任。如增加国境卫生检疫机关和动物防疫机构违反疫情报告义务的类型和法律责任。目前传染病防治法中没有相关规定，而国境卫生检疫法、动物防疫法中的规定也欠完整。三、完善突发事件应急管理相关立法此次新冠肺炎疫情中，湖北多地因防疫物资短缺频频发出求助支援，抗疫物资的接收与调配工作中，湖北省、武汉市红十字会因出现频频统计出错、物资调配效率低、分配不合理、人手能力有限等问题受到社会的广泛批
13、评。这在一定程度上说明突发事件应急管理相关立法还有进一步改进的空间。建议主要从以下几个方面进行完善：一是制定紧急状态法，健全完善应急法治体系。法治一般分为平时法治和紧急状态下的法治，不同法治状态下，政府的职责、采取的应对措施和对公民基本权利保护程度不同，但必须有明确的、相应的法律依据。我国目前只出台了突发事件应对法，该法附则中第六十九条规定，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪
14、法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”但是由于没有出台紧急状态法，各地疫情防控期间采取的“硬核”措施，出现了“无法可依”的状况。因此，建议制定紧急状态法，界定突发事件应对与紧急状态的边界，有效保证公权力在进入紧急状态后有序运行，有利于社会公众对政府应急响应政策的有效监督，有利于维护法治的权威。二是增加医疗卫生机构、有关单位或者个人授意他人隐瞒、缓报、谎报疫情信息承担的法律责任。突发公共卫生事件应急条例第二十一条规定：“任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。”同时其第
15、四十五条、第五十条、五十一条分别对县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门、医疗卫生机构、有关单位和个人隐瞒、缓报、谎报进行了规定，并未对医疗卫生机构、有关单位和个人授意他人隐瞒、缓报、谎报的情形作出规定。建议增加医疗卫生机构、有关单位或者个人授意他人隐瞒、缓报、谎报疫情信息承担的法律责任相关规定。三是对应急物资储备、管理、接收和调度做出具体的规定。针对此次肺炎疫情暴露出的应急物资储备严重不足问题，突发事件应对法第三十二条规定的较为笼统。而目前物资储备立法仅由财政部、国家发改委、民政部制定的各类物资储备管理办法及规定以部门规章的形式予以规制。鉴于应急物资的储存、采购、调拨、运输、配发、使用、回
16、收等各环节往往涉及多部门联动协作，建议适当提高应急物资储备立法的法律效力位阶，制定与突发事件应对法应急物资储备制度相配套的行政法规，构建完整的应急物资生产、储备、调拨及配送的法律框架。突发事件应对法仅仅是对政府出面统筹协调应急物资合理配置作出原则性规定，欠缺抗疫物资的接收和调度方面的具体性规定，导致出现政府有关部门过分依赖少数官办慈善组织、忽视其他民间组织能力的保守思维惯性、出现疫情防控指挥部与受指定官办慈善组织分工不明、权责不清致使系统运作失灵等问题。因此，为厘清各主体间的权限范围，建立一套详细、完整且开放、高效的物资统筹调配机制，建议对突发事件应对法中防疫物资的接收和调度作出具体明确的规定。四是对突发事件的信息公布设立专门条款予以规范。设置细化各级人民政府针对突发事件信息公布的权限及范围，敦促各级人民政府注重调查实情，尽早把控风险，及时、准确、全面地发布突发事件的相关信息。当然，天下之事，不难于立法，而难于法之必行。法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施。此
