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1、调查研究第8期（总第74期） 2010年10月11日土地流转活 特色产业兴瓜州县土地流转助推农业特色产业发展的调查与思考依法推进土地经营权有序流转是优化农业生产要素、调整农业产业结构的重要手段，也是提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率的有效途径，更是发展特色高效农业，推进农业产业化经营的必由之路。近几年，瓜州县在稳定土地承包权的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导农村土地经营权的有序流转，推进土地适度规模经营，为壮大全县特色农业规模，促进农民增收发挥了积极作用。一、全县土地流转及规模经营的特点与成效近年来，瓜州县结合本地实际,跳出本地自然资源的劣势和传统产业延续的老框子
2、,坚持用工业化的理念谋划经营农业，围绕“农业增效,农民增收”目标,狠抓农业产业结构调整，健全完善特色农业发展的保障机制，实现了农业产业结构“由棉到特”的大转变，这是瓜州农业产业结构继上世纪九十年代“由粮到棉”之后的又一次转型升级。伴随着农业产业结构的转型升级和新兴特色高效产业的发展，瓜州土地经营权流转也步入了一个良性互动发展的轨道。2009年、2010年全县流转土地面积分别达到7337.26亩、17517.3亩，比上年分别增长12.5%、138.7%，土地流转进入快速增长期，全县土地规模经营更加广泛，而且呈现出了新的时代特征，为促进农业增效、农民增收、农村发展发挥了积极作用。 1、农民以地生财
3、的愿望明显增强。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，经营土地是农民获取收入、维持生计的传统手段。对于土地问题，不同历史时期，不同生活状况的农民有不同的想法，当前，土地的适度集中经营促进了特色高效农业的规模化发展，特色高效农业的发展壮大又增加了土地流转的利润空间，有效激活了土地流转市场，受利益驱动无论是流入方还是流出方都已经清楚地认识到土地的财富效应，具有较高的积极性，明确土地承包权，放活经营权已经成为农民以地生财和农村搞活发展的大趋势。一方面，从发展特色高效产业和规模化经营中尝到甜头的部分种养能手和大户已不满足目前所占有土地的数量，扩大经营规模，谋求更大发展的愿望十分强烈，具备吸纳土地、规模
4、经营的能力和条件；另一方面，外地的部分有识之士和农业企业看中本地的水土和气候条件，租赁土地投资特色农业的积极性较高，树立了土地流转的样板，进一步搅活了土地资源和经营市场；第三方面，本地农民流转土地经营权的空间不断扩大。大部分农村“80后”一代学校毕业后都有“跳出农门”的想法，在家务农的很少，土地多是由父辈们在耕种，目前大多已到了年老无力耕种的时期，大量土地需要通过流转转移到有能力耕种的人手里；部分有门路、有手艺、有资金的新一代农民为谋求更大的发展，纷纷离开土地进城创业，开辟了新的致富门路，需要将所承包土地的经营权转移给他人；伴随着学校教育布局结构调整，大量农村中学生进入县城中学就读，父母亲为照
5、顾子女也进城务工在县城定居，将自己承包的土地流转出去获取一定收入。2、政府的推动作用有力有效。土地流转除了农民的主观意愿外，离不开政府的推动和必要的外部保障条件。近些年各级政府均把土地流转作为农业产业结构调整的切入点和着力点来抓，瓜州县在2007年出台了关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见，2010年启动了统筹城乡发展改革试点工作，县、乡分别成立了土地流转工作领导小组，设立专门的工作办公室，统一协调解决县乡土地流转工作中出现的相关问题，健全完善了农村土地承包纠纷调解、仲裁制度。加大了对土地流转的引导和服务的力度，使土地流转产生的效益更高，风险更低，管理服务更健全。为刺激土地流转市场，不断完
6、善调整扶持政策，把流转土地经营权集中连片发展特色高效产业作为扶持重点，给予资金扶持，由最初的按亩扶持到扶持200亩以上连片发展，再到2010年的重点扶持千亩以上连片示范区，使农户发展连片规模种植的积极性高涨，还吸引了不少新疆、宁夏的客商来瓜州大规模流转土地开展蜜瓜、枸杞种植经营，使全县特色产业面积迅速扩大，全县各产业千亩连片示范点达到了29个，规模化产业基地初步形成。同时，随着农村低保、新型农村合作医疗、农村养老保险等社会保障制度的不断完善，以及一系列促进城乡统筹发展、促进就业措施的落实，农民流转土地的后顾之忧明显减少，流转土地的胆子更大。3、土地流转进入新的转型升级阶段。目前，全县土地流转以
7、租赁经营为最主要的流转形式，达到14678.8亩，占流转面积的83.8%，涉及农户837户；其次是转包经营，达到2056亩，占流转面积的11.7%，涉及农户96户。其它形式，如转让、代耕,占流转面积的4.5%,涉及农户72户。无论哪种流转形式，流转的趋向都比较明显，正在从过去的零星、低效的流转向规模化和高效化转变，一是土地集中向高效产业流转；二是土地逐步向长期流转过渡；三是土地集中向掌握资金、技术的公司或大户流转，均符合优势资源向优势经营者集中，优势特色产业向优势产区集中的科学经营理念。如：2010年南岔镇引进外地客商，采取长期租赁的方式对十工村三组46户156人的1250亩土地实施集中有偿流
8、转，按照标准化生产模式发展蜜瓜、葡萄等高效产业，今年蜜瓜亩均收入达到4200元，比同村蜜瓜种植农户亩均收入提高520元，产业效益更加突出。河东乡五道沟村引进12户外地客商集中流转土地3866亩，辐射带动全乡流转土地种植蜜瓜达到7000亩以上，不仅推动了产业的规模化发展，也为广大农户灌输了标准化种植、市场化经营的现代农业发展理念，推动了土地向优势产业聚集。4、土地流转助推了特色农业的规模化发展。各类特色产业的发展壮大，离不开长期的示范引导。通过部分土地经营权的流转，实现了特色产业的连片生产，带动了广大农民调整结构的积极性，催生了特色产业的规模化发展。同时，通过土地的集中经营，对耕地实行统一田间管
9、理、统一技术服务、统一产品销售的经营模式，很大程度上提高了农业标准化生产水平，提升了特色产业效益。近三年全县特色产业得到迅猛发展，已突破“一乡一业、一村一品”的行政区划局限，初步形成了“一片一业”的大产业格局。2010年全县特色经济作物种植面积达到27万亩，占作物总播种面积的53，比2008年增长了2倍，已形成了8万亩蜜瓜、6万亩甘草、4万亩枸杞、3万亩蔬菜、2万亩红花、1万亩葡萄、1万亩加工型番茄生产基地，催生了一批三千元田、五千元田。西湖乡蔬菜、西甜瓜、哈密瓜及河东乡西甜瓜和东片乡镇加工型番茄获得无公害农产品生产基地认定，无公害标准生产面积达到20万亩以上。5、土地集约化经营促进了农民收入
10、增长。通过农村土地有序流转，部分农户实现了土地的集约化经营，有效解决了一家一户分散经营，生产规模小、面积少，农产品生产与市场需求不接轨的现实问题，促进了农业结构调整和其他要素资源整合，流入农户和企业发展特色高效产业的生产成本逐步下降，生产效益明显增加。流出土地的农户，有的摆脱了土地束缚，放心、放手进城创业、务工，既可以无风险地从土地流转中获得收益，而且还通过外出务工或自主经商增加了自己的收入；有的继续在农村为流入了土地的大户和企业从事农业生产，既获取流转土地的收入，又获取工资收入。如：河东乡五道沟村土地流转大户王福善巧打蜜瓜种植时间差，发挥技术优势，统一管理，精耕细作，推迟蜜瓜上市季节，在蜜瓜
11、销售后期将自己的产品推入市场，蜜瓜单价与蜜瓜销售旺季价格相持平，这样既增加了收入，又延长了蜜瓜销售周期。南岔镇九南村农户陶建霞以每亩480元的价格将自家21亩土地流转给新疆哈密洪升瓜果有限责任公司，自己受雇于该公司从事农业生产，每天只需工作8小时，就能拿到50元工资，在自家地里当起了“产业工人”，丈夫到外地打工，每月收入1600元，预计今年家庭总收入可达2.5万元，比去年自己经营土地增长4200元，人均纯收入达到8300元。土地的有序流转带动了劳动力的合理转移，有效促进了农民持续稳步增收，实现了双赢。二、影响土地流转及规模经营的主要因素1、传统思想观念的束缚。瓜州县人均占有耕地面积接近5亩，土
12、地收入基本可以满足正常的生活需求，农民守土意识浓厚，群众仍对土地存在较大的依赖性。加之近年来中央出台了一系列优惠政策，全面取消了农业税，对农业方面的各项惠农政策越来越多，增大了农民增收的空间，致使农民越来越看重土地，认为只要有了土地，生活就有了保障。有些农民对土地政策存在后顾之忧，想将承包土地经营权流转但心存疑虑，担心彻底失去土地，宁可分散经营，不愿流转土地；有些农民虽已从事二、三产业，但仍把土地作为退路，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。相当一部分的土地流转是以群众自发、自愿、小范围内的流转形式为主，多以口头协议、亲戚代种的形式进行，协商代耕、临时性转包等简单流转方式较为普遍。2、土地流转
13、机制不健全。虽然土地经营权流转已逐步成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形的市场都未完全形成，流入、流出之间缺乏足够的信息支持，中介服务组织尚未建立,土地评价缺乏依据, 土地流转对象与范围选择余地小；乡村两级引导和服务还不到位, 鼓励土地流转的激励机制尚未完全形成,乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。如：部分农户在流转土地时只有口头协议，没有形成具有法律效力的书面合同。即使签了合同，也比较简单、不规范，流转双方在责、权、利关系上没有明确规定，也无违约责任，更没有考虑到今后市场变化因素，给
14、合同纠纷留下许多隐患；农村土地流转业主为了便于生产管理，往往都要求相对集中成片，涉及承包户数较多，个别农户不愿进行流转，严重制约整个片区的连片规模发展，影响流转业主的积极性；由于缺乏统一的土地流转指导价格，不同区域间土地流转租金差异较大，比如同样发展蜜瓜产业，三道沟镇五道沟村租金300元/亩，东湖村和三道沟村租金400-500元/亩，南岔镇九南村租金480元/亩，每亩土地租金差距在100-200元之间。3、产业龙头的带动能力不强。随着现代农业发展步伐的加快，蜜瓜、甘草、枸杞、葡萄等特色作物取代棉花成为瓜州的主导产业，日光温室、优质葡萄、酒花等高效设施农业产业效益初步显现，但设施农业规模较小，产
15、业龙头发展不快，特色产业品牌优势不明显，产业链条联接不紧密等诸多因素仍然制约着全县特色农业的发展水平，能够带动土地流转的产业龙头还不够强，不够多。瓜州现有的12户农产品加工企业，大多数都停留在原料初加工阶段，精深加工水平较低，产业链条短，对产业基地建设的带动能力较弱。56家专业合作组织还存在发展不快、运转不规范、市场开拓能力差的问题，不能形成产供销一体化运作。已形成规模的种养大户还不多，规模经营效益还不明显，辐射带动能力还不够强。4、农民就业渠道狭窄。瓜州县农民大多文化程度不高，尤其是移民群众文化程度普遍偏低。据统计全县共有农村劳动力71397人，其中初中及以下文化程度约有55689人，占农村
16、总劳力的78%。长年外出的7139人，占农村劳动力的10%；季节性外出的10710人，占农村劳动力的15%，且大多数缺乏创业技能、经商头脑以及投资所需资本，只能从事简单的体力劳动，劳务收入相对较低。加之瓜州城镇化水平较低，城市产业规模较小,二、三产业发展滞后，农民离土难和无业就的现象较为普遍，制约着土地流转和规模经营的扩大。三、加快农村土地流转促进规模经营的几点建议目前,瓜州正处在传统分散型农业向现代集约型农业转变的关键时期,一方面要贯彻落实国家的土地政策，确保家庭承包经营制度长期稳定,这是土地流转的基本前提；另一方面要适应发展需要,坚持依法、有偿、自愿流转的原则,加快农村土地流转步伐,壮大特色产业规模，努力增加农民收入。土地流转已成为产业规模经营的有效载体，产业发展也成为土地快速流转的引擎，两者相辅相成，密不可分。1、加强政策引导，提高思想认识。针对当前部分干部和群众对土地承包经营权流转存在的一些模糊认识，要采取会议宣
