浅议税收风险及其预警机制

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1、8 6税务研究 2008.2 总第 273 期收政策具有较强的稳定性和连贯性。 1978 年以来我国经济波动周期大约在 3 7 年， 经济波动周期短于税制改革周期， 而每次税制改革都具有较强的经济调控特征， 随着宏观经济状况的不断变化， 一项在制定之初有利于促进经济发展的税收政策可能会逐渐成为阻碍经济发展的因素。 此外， 西方经济学理论认为税收具有 “自动调节器” 的作用， 当经济增长过快时， 税收随着税基的扩大迅速增长， 会起到抑制经济增速过快的作用 ； 而当经济增长缓慢时， 随着税基的缩小税收减少， 会起到促进经济增长的作用。 但是该理论是以实行累计制税率的所得税为主体税种作为前提假定的。

2、 我国现有的流转税和所得税双主体收入结构中，流转税收入所占比重过高， 一方面流转税收入具有可转嫁的特点， 其与经济波动的对应关系并不如所得税直接 ； 另一方面流转税可能产生超额税收负担， 进而影响经济主体的行为， 违背税收中性原则。三是公共支出 “欠债” 风险， 即追求以税收收入为主的地方财政收入短期增长导致的长期公共支出“欠债” 风险。 有研究表明中央和地方之间财政分权的激励效应是促进中国经济快速发展的重要原因之一。 但是这种分权模式在促进经济发展的同时有可能导致地方政府目标短期化， 主要表现为追求短期经济和税收增长， 忽视环境保护和生态平衡， 先污染后治理， 形成巨额公共支出 “欠账”。四

3、是税收征管风险。 一方面， 税收收入总量是否与宏观经济发展水平协调存在风险。 政府收入预算与实际税源情况相背离是引发税收征管风险的原因之一， 按照预算法规定， 我国政府财政预算经过人大批一、 税收风险（一） 税收风险的内涵目前对于税收风险分析主要集中在税源向税收收入转化环节， 即通过纳税信用等级评定和纳税遵从度评估， 对纳税人实施分类管理。 我们认为目前对税收风险概念的界定和分析尚不够全面， 应该从税收基本职能出发， 从微观和宏观两个方面界定和评价税收风险。 税收工作具有两大基本职能， 一是组织收入职能 ； 二是经济调节职能。 税收风险是实现税收职能过程中的不确定性， 税收风险程度是对税收职能

4、执行结果偏离期望可能性的度量， 税收风险的产生源自于税收系统内、 外部影响因素的变动性和复杂性。（二） 税收风险的种类及表现一是税收收入风险。 组织财政收入是税收的基本职能， 税收收入是经济因素、 征管因素和政策因素综合影响的结果， 经济决定税收， 价格、 货币发行量、利率、 汇率等内在经济因素的变化以及国际政治、 自然灾害等外部因素， 都可能导致税收收入出现波动，财政支出具有较强的刚性， 当税源发生突发性变化、税收出现下滑时， 税收收入将可能难以满足财政公共预算支出需求， 形成税收收入风险。二是经济调控风险。 税收政策具有经济调控作用， 税收会反作用于经济， 影响企业和居民的行为，由于税收政

5、策具有固定性的特点， 税收政策的变更或废除一般都需要经过复杂的立法程序和过程， 随着宏观经济环境的变化， 税收政策的实际执行效果可能会与宏观经济调控方向相背离。 从我国的税制改革历程来看， 我国税收政策调整周期大约在 10 年左右， 税浅议税收风险及其预警机制 田凤平 任 征 邓谷祥 丁宝辉内容提要 ： 在税收收入持续快速增长的大环境下， 如何认识、 评价税收风险， 并有效地预警、 化解税收风险， 从而实现经济和税收的可持续发展是一个值得研究的新课题。 本文在对税收风险的概念和类型及其表现进行界定的基础上， 初步构建了税收风险评估体系和预警机制， 分析了税收收入中存在的风险并提出了相关建议。关

6、键词 ： 税收风险 评估体系 预警机制工作探索 Surveys and Thoughts8 7税务研究 2008.2 总第 273 期准后具有法律效力， 税务部门应努力确保预算计划的顺利实施。 但是从目前情况来看， 政府财政预算编制的方法还不尽合理， 而且预算收入和财政支出具有很强的刚性， 预算一般在年初制定， 很少根据实际经济运行情况进行调整。 政府收入预算与税源相背离情况时有发生， 每当这种情况发生时， 税务机关就处于两难之中， 依法治税和完成政府预算同样是法律赋予的责任， 但两者往往难以同时实现， 尤其是当税源发生重大变化时， 税务机关迫于完成收入预算压力， 有可能引发征管风险。 另一方

7、面， 目前我国的企业纳税遵从度仍有待提高， 纳税申报不实、 虚开发票、 偷税、骗取退税现象仍然存在， 能否将真实税源全部转化为税收收入也存在征管风险。（三） 税收风险与财政风险的关系税收风险和财政风险既相互区别又相互联系。 从组织收入角度来看， 税收风险是诱发财政风险的原因之一， 税收大幅下滑将导致财政收支难以平衡， 财政赤字增加。 两者的区别在于税收风险同时又包含着财政风险所没有的内容， 例如税收政策执行结果是否促进社会公平分配、 增加就业等宏观经济调控目标的实现等， 而导致财政风险的可能因素除了税收收入下滑外还有多种其他因素。二、 税收风险评估、 预警及应急机制的构建（一） 税收风险评估体

8、系税收风险评估按照税源地域范围可以分为县域税收风险评估、 市域税收风险评估、 全省税收风险评估和全国税收风险评估 ； 按照涵盖范围的大小可以分为企业税收风险评估、 行业税收风险评估和地区宏观税收风险评估， 企业税收风险评估类似于纳税评估和疑似异常企业筛选， 目前应用较为广泛的行业税收风险评估方法为行业税负预警体系。 本文致力于通过分析税收风险产生的诱因， 归纳税收风险特征， 寻找具有代表性的指标， 构建通用的宏观评估体系对地区税收风险进行量化评估。 根据以上对税收风险的分类， 我们认为可以从税源分散性、 重点税源质量、 征管质量、 税收稳定性、 公共支出欠债风险等角度构建评估体系对税收风险进行

9、量化。1. 税源分散性 （ R1 ） 。 投资风险理论的一个重要原则就是在选择投资产品时， 应尽量避免将所有的资产投入到单一的项目中， 也就是通常所说的不要将所有的鸡蛋放入一个篮子中， 因为一旦投入的项目发生变化， 投资者将可能遭受巨大损失。 税收也面临同样的问题， 地区税源越分散面临的风险就越小 ； 相反，地区税源越集中面临的风险就越高， 如果地区税收完全依赖于一两户重点税源企业， 一旦重点税源企业经营情况发生突发性变化， 地区税收将出现大幅下滑。地区税源分散程度可以用地区税收行业集中度和行业税收集中度两个指标来衡量。2. 重点税源质量 ( R2 ) 。 重点税源企业是地区税收的支柱， 其经

10、营质量和发展状况直接决定地区税收的规模和发展前景。 我们采用重点税源企业竞争力和重点税源企业增长能力两个指标分别衡量企业在市场竞争中所处的位置和增长趋势， 用企业增值率反映企业总产值中新创造价值所占的比例。 重点税源质量越高， 企业 营 利能力和实现税收能力就越强， 税收风险就越小。3. 征管质量 ( R3 ) 。 从理论上来讲， 地区行业税负应该趋向于全国 ( 省 ) 平均水平， 距离平均水平越远， 存在征管问题的可能性就越大。 征收力度是反映地区行业税负与全国行业平均税负水平差距的综合指数。4. 税收稳定性 (R4) 。 在各产业协调发展的情况下， 地区宏观税负和弹性系数应该基本保持稳定，

11、 因此可以用这两个指标的变动率来判断地区经济和税收增长是否平稳。 此外， 价格具有波动的特性， 价格因素对税收增长的贡献越大， 地区税收增长的不确定性就越高， 价格对税收的贡献率也是我们在判断地区税收稳定性时应重点考虑的一个因素。5. 公共支出欠债风险 ( R5 ) 。 该指标从地区财政收支平衡角度对地区资源产品税收收入与环境治理成本进行比较。 从长期来看， 如果地方政府通过强制性再分配手段从资源开采中获得的各项收入不足以弥补环境治理成本， 该地区将存在环境治理公共支出 “欠债” 风险。6. 综合税收风险 (R) 。 综合税收风险可以采用综合风险指数来加以度量， 具体计算方法为 : 综合税收风

12、险 R 等于各分项风险指数乘以权重之和 ； 分项风险指数 Ri(i=1 、 2 、 3 、 4 、 5) 等于相应分项度量指标值乘以分项质量指数权重之和 ； 各分项指标的权重可以按照专家打分法予以估算， 也可以假定各指标同等重要， 将指标权重确定为 1/n ， 其中 n 为影响该风险指标的分项指标数。 我们通过 5 个分项指标和 10 个分项度量指标， 初步构建了税收风险评估体系。R=f(R1,R2,R3,R4,R5) Surveys and Thoughts 工作探索8 8税务研究 2008.2 总第 273 期R1=f(X1,X2)R2= f(X3,X4,X5)R3= f(X6)R4= f

13、(X7,X8,X9)R5= f(X10)另外， 在开展地区税收风险比较时， 为了排除各因素量纲不统一问题， 需要对各分项指标进行标准化处理， 设各地区中某项指标的最大值为 Max , 最小值为 Min ， 某地区该指标值为 Xi ， 如果该指标为正向指标， 即指标值越大， 风险越大， 则规定地区标准化指数为 (Xi-Min)/(Max-Xi) ； 如果该指标为逆向指标，即指标值越小， 风险越大， 如 X3 、 X4 、 X5 、 X6 和X10 ， 则规定地区标准化指数为 (Max-Xi)/(Xi-Min) 。（二） 税收风险预警及应急机制构建税收风险预警是将税收收入风险超过可接受范围的地区筛

14、选出来的一种方法。 税收风险预警方法可以采取以下两种方法 ： 一是可以借鉴税负预警方法， 先计算出地区税收风险指数的标准差， 将税收风险指数平均值加若干倍方差作为预警线， 当某个地区税收风险综合指数超过预警线时， 就认为地区税收风险过高， 应该加以认真研究。 二是参照征管质量效能位差模型中通过排序筛选重点的思路， 将各地区按照税收风险综合指数从高到低排序， 将税收风险指数排在前几位的地区作为重点分析对象。建立地区税收风险预警应急机制的核心， 在于建立一套涉及财政收入预算和财政支出全过程的快速反应机制。 鉴于税收风险预警及控制需要在多个政府部门之间建立横向交流合作机制， 必须选择一个具有很高权威

15、性的协调中心， 人大财经委既是财政预算初审部门又是地方经济决策权力部门， 具有很高的权威性， 因此建议由人大财经委承担综合协调任务。 首先由税务部门广泛收集各种经济运行信息， 统计局、 发改委、 人民银行、 行业管理部门等政府管理部门应该将经济运行信息及分析结果及时传递给税务部门， 税务部门根据各方面信息开展税收风险分析， 并将分析结果传递给同级财政部门并抄报人大财经委， 财政部门核实后上报人大财经委申请修改财政收支预算， 最后由人大财经委经过研究后依照法律程序修改财政预算， 并通知财政局和税务局调整财政预算。参考文献（ 1 ） 税源监控管理及其数据应用分析 课题组， 税源监控管理及其数据应用

16、分析， 中国税务出版社 2005 年版。（ 2 ） 李淑萍、 孙 莉 建立健全规避税务风险的管理体系， 税务研究2005 年第 2 期。（ 3 ） 曾长根、 谢永清 引入风险管理理念有效防范税收流失， 税务研究 2007 年第 7 期。作者单位 ： 陕西省国家税务局（责任编辑 ： 向 东）税收风险评估体系指标类型 指标名称 指 标 定 义地区税收行业集中度 (X1 ） 地区税收排名前 n 位的行业税收分别占地区税收总量的比重税源分散性 (R1 ） 地区重点税源行业 地区税收规模较大的重点税源行业中规模最大的前 n 家企业税收占行业税收税收集中度 (X2 ） 总量的比重重点税源企业竞争力 (X3 ） 地区重点税源企业产品在同类产品市场中的份额比例重点税源质量 (R2 ） 重点税源企业增长能力 (X4 ） 重点税源企业销售收入同比增长率增值率 (X5 ） 指一定时期内增加值占同期总产值的比重， 反映中间消耗