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1、国家林业局赵树丛局长就财政部农业司副司长褚利明的文章关于国有林场改革有关问题的思考作出批示按：4 月 24 日，赵树丛局长就财政部农业司副司长褚利明文章关于国有林场改革有关问题的思考作出批示：读了利明同志的文章，很受启发。国有林场是在党的领导下，经过几代人艰苦奋斗、努力创造的生态基业，是造福人民的公共事业，也是当前和今后科学发展的生态保障。搞好国有林场的改革，是党中央、国务院的一贯要求。文中提出的坚持国有林场公益性质的改革方向；坚持生态优先的发展定位；坚持以人为本的改革操作原则和遵循自然规律，建设长期稳定的生态安全屏障，服务子孙万代的建设要求，都是符合党的十七大以来中央关于建设生态文明目标、环
2、境友好型社会，贯彻落实科学发展观要求的。建议林业要情刊发，供各地学习借鉴。关于国有林场改革有关问题的思考财政部农业司副司长 褚利明2012 年 3 月 5 日，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出，要启动国有林场改革试点。目前，国有林场改革试点工作正在河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃 7 个省开展，原则上要求两年内完成；其它省区也从实际出发，以不同方式研究推进国有林场改革。在这样的背景下，系统研究思考国有林场改革有关问题，对于促进改革工作顺利开展大有益处。一、充分认识国有林场改革的重要意义国有林场是国家为加快森林资源培育、保护和改善生态环境，在无林少林、荒山集中连片的地区建立的以造
3、林为主的林业基层事业单位。截至 2011 年底，全国共有国有林场 4855 个，分布在 31 个省（区、市）的 1600 多个县，其中省属国有林场占 10%，地市属国有林场占 15%，县属国有林场占 75%。林地面积 8.7 亿亩，现有职工 75 万人，其中在职职工 48 万人，离退休职工 27 万人。开展国有林场改革，对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。（一）国有林场改革是构建国土生态安全体系的需要。根据全国第七次森林资源清查数据，我国林地面积 45.6 亿亩，森林面积 29.3 亿亩，森林覆盖率 20.36%。总体上看，我国仍是森林少，生态脆弱的国家。森林覆盖率不到
4、世界平均水平的 2/3，人均森林面积不到世界平均水平的1/4。在林地面积中，集体林地 27.4 亿亩，国有林地 18.2 亿亩。国有林场管护着全国近 1/5 的林地和近 1/2 的国有林地以及生长于其上的国有森林资源，是我国林业生态体系的核心部分。国有林场中有 3900 多个地处中上游、主要湖泊水库、各大风沙区和黄土高原等生态脆弱地区，管护公益林面积达 6 亿亩(其中国家级公益林 3.8 亿亩)。据统计，长江上游有 703 个林场，管护面积 0.8 亿亩；黄河中上游有 1150 个国有林场，管护面积 3.93 亿亩；有 1212 个国有林场成为长江上游、黄河中上游国家天然林保护工程的主体，保护
5、林地面积 2.3 亿亩，占全国天然林保护工程保护面积的 25%。在部分生态重点省区，国有林场的森林资源占有很高的比例，如青海有林地面积和森林蓄积量的 90%以上在国有林场，山西为 68%和 82%、甘肃为 67%和 53%、陕西和宁夏也都在 60%以上。国有林场也是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在。新中国成立以来，国有林场累计封山育林约 1 亿亩，抚育改造天然疏残林约 2.7 亿亩，形成森林面积百万亩以上的林场和林场群约 200 处。国有林场不仅承担着维护国家生态安全的重任，而且是生物多样性保护的重要区域。国有林场拥有森林、草原、湿地和沙漠等多种自
6、然生态系统，具备丰富的野生动植物种类资源，是野生动物的重要栖息地，对保护生物多样性具有独特作用。我国在国有林场内已建立自然保护区 1300 多个，约占全国森林自然保护区面积的40%，表现在保护生物多样性方面，国有林场具有重要地位。总之，搞好国有林场改革，对于促进国有林场更好地发挥其在构建国土生态安全体系中的作用具有重要意义。（二）国有林场改革是增加森林碳汇、应对气候变化的战略途径。应对气候变化是国际社会面临的重大问题和共同责任。森林通过光合作用，吸收大气中的二氧化碳，放出氧气，维护着地球碳平衡和人类生存，是陆地上最大的碳储库和最经济的吸碳器，减少森林损毁、增加森林碳汇作为应对气候变化的有效途径
7、，已经纳入国际规则。国有林场是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在，也是增加森林碳汇的重点和潜力所在。据初步测算，全国国有林场森林植被碳储量达 20 多亿吨，占全国森林植被总碳储量的1/4 以上，固碳释氧作用巨大。当前，国有林场平均每公顷森林蓄积为88 立方米，仅为世界平均水平的 67.7%，为林业发达国家的 1/3 左右。开展国有林场改革，对于加快荒山绿化，加强森林培育经营，提高森林质量，增加森林碳汇，实现胡锦涛总书记向世界作出的“到 2020 年森林面积比 2005 年增加 4000 万公顷、森林蓄积量比 2005 年增加 13 亿立方米”的庄严承
8、诺，充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用，具有重要意义。（三）国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，森林以其降解污染、改善小气候、增加森林景观、美化生活环境等方面的独特功能，得到人们的普遍认同，走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。多年来，许多国有林场利用其丰富的森林风景资源，相继建成了 2000 多处森林公园，不仅为人们休闲、游乐提供了重要场所，而且为提升城镇的品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用。建设森林城镇成为城镇现代化建设的重要标志，成为最受居民欢迎的民心工程、德政工程，被地方党委、政
9、府列为最重要的基础设施、公共服务建设内容。最近，北京市委、市政府决定 2012 年投资 100 亿元在城市平原区营造 25 万亩森林，成为城市基础设施建设、为市民提供公共服务最重要的行动。开展国有林场改革，必将有效推进国有林场发展，进一步改善 1600 多个县市区的基础设施，为数亿居民提供更加优美的生活环境和更加良好的公共服务。（四）国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要。几十年来，国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。随着森林分类经营和天然林保护工程的实施，国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林，使本来不多的木材生产收入进一步减少，由于国有林场多数处在老少边穷地
10、区，当地财政也无力为其投入。国有林场处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态，使其处于无力发展的境地，且呈现日益萎缩的趋势。国有林场改革发展面临四大难题：一是定位不清、体制不顺。长期以来，国家将国有林场定位于生产性的事业单位，职工身份既不是产业工人，又不是事业单位员工，也不是农民，在管理上，国家只给林业建设投资，林场的生产、技术和管理人员不列编制，不给经费，经营好的林场还要上缴利润，但现状是可采资源减少，林场收入锐减，国家林业重点工程建设项目多不在国有林场，无建设资金创收困难，“企不企、事不事、工不工、农不农”的定位与体制，与国有林场的性质与任务不适应。所有困难、矛
11、盾与问题，都与此有关。二是人员就业开支压力大，社会负担重。由于建场早，林场离退休职工日增，采伐任务少，造林抚育缺资金，使林场富余人员多。由于林场收入下降，各项投入严重不足，社会保障制度不健全，不少林场富余职工无钱分流安置，退休职工补发工资和职工工资无力按时足额发放。部分职工基本养老等社会保障问题尚未得到妥善解决。由于地处偏远，相当一部分林场还自办学校、医院等社会事业，增加了林场的支出负担。三是基础设施严重滞后。林场大多建于上世纪五、六十年代，加上国家投资不足，基础设施缺失老化现象严重。近几年因受国家投资限制，只对极少数林场的部分基础设施进行了改善，大部分林场、管护站基础设施建设落后，林业职工生
12、产生活条件十分艰苦，大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民。四是债务缠身。由于政府投入不足甚至没有投入，大多靠贷款造林育林、发展多种经营，不少林场使用了世界银行贷款，负债经营。据统计，全国国有林场拖欠职工社保费、职工工资和金融债务共 309 亿元。由于林场可采森林资源下降，国家又实行限采伐制度，不少商品林改为公益林，致使许多林场木材产量减少，收入下降，还债困难。改变这种状况，需要抓紧推进改革，建立科学合理的体制机制。（五）国有林场改革是维护社会公平，使林场职工共享发展成果的需要。目前，一方面，广大林场职工担负着生态保护与生态建设的重要任务，从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面，全
13、国 80%的国有林场处于贫困状态，据国家林业局统计，林场职工实际收入每年仅 1.4万元，远远低于其他行业职工平均工资水平，相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障。林场职工的贡献与所得严重不相对称。如果这一问题长期得不到解决，将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此，国有林场改革势在必行、迫在眉睫。二、国有林场改革的实践对于国有林场改革，党中央、国务院高度重视。2003 年，中共中央国务院关于加快林业发展的决定（中发20039 号）明确提出要深化国有林场改革。2008 年，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出要扩大国有林场改革试点。2010 年，中共中央 国务院关于加
14、大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发20101 号）和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革。为贯彻落实中央文件精神，近年来，国家林业局、国家发展改革委、财政部等对国有林场改革相关的管理体制、经营机制、森林资源管理等问题进行了深入研究。2010 年 5 月，国务院第 111 次常务会议指出，推进国有林场改革，对于改善国有林场落后面貌，促进国有林场又好又快发展，确保林区社会和谐稳定，具有重要意义。要充分估计改革的艰巨性和复杂性，统筹考虑国有林场和国有林区的改革。按会议要求，国家林业局和发展改革委牵头成立了国有林场和国有林区改革工作小组。2011 年 10 月，经国有林场
15、和国有林区改革工作小组会议审议，将河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃 7 个省作为全国国有林场改革试点省，其中江西、湖南两省全省铺开，其他省选择部分地市试点。试点工作原则上要求在 2 年内完成。同时，提出国有林场改革试点要坚持因地制宜、分类指导，统筹兼顾、突出重点，以人为本、保障民生，中央指导、地方负责的原则。尽管中央没有出台统一的改革政策，但部分省区从当地实际出发，以不同方式推进国有林场改革，各地财政给予了大力支持。湖南省从2007 年开始，按照“进得来、缴得起、养的了、可衔接、能持续”的原则，将全省国有林场及其职工全部纳入了养老保险范围。福建省国有林场通过财政补助的方式，参加了事业单
16、位养老保险。云南、江西、内蒙古等省区大力推进国有林场分离办社会职能工作，通过财政补助的方式，将林场所办学校、医院、代管村镇等移交地方政府管理，大大减轻了林场负担。山西、新疆、甘肃、青海等省区积极实施国有林场转制，经费纳入预算。这些改革措施，反映了国有林场健康发展对体制机制的客观要求，也体现了这些省区广大林业工作者、各级政府决策部门对林业发展改革问题的正确认识。在各地改革相关工作稳步开展、试点工作有序推进的同时，应对国有林场改革有关问题进行深入研究和思考。三、准确把握国有林场改革思路、方向和原则推进国有林场改革是贯彻中央文件精神，维护国家生态安全，改善林区民生，促进国有林业持续健康发展的迫切要求。随着集体林权制度改革的深入推进，集体林地已经基本承包到户，集体林已成为受法律保护的农民个人财产，集体林地和集体林为农民增收致富的经济功能相应更加突出。作为保护和管理国有森林资源的国有林场，要强化其在林业生态建设中的主体作用，突出其保障生态安全的重要功能。国有林场改革不是为了单纯的甩包袱和
