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1、第3章 新公共管理,3.1 引言 3.2 管理的内涵 3.3 一般管理的职能 3.4 管理方法的产生 3.5 新公共管理改革 3.6 管理主义方案 3.7 管理的理论基础 3.8 对管理主义的批评,3.1 引言,新公共管理名称众多，反映出专家学者们对新发生的事情有不同的观点，但是在脱离传统行政模式的变革中，他们确实存在着某些共同点。 第一、无论该模式叫什么，都代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，它现在更关注结果的实现和管理者的个人责任。 第二、明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件富有灵活性。 第三、明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行
2、测量，同样可以通过计划方案进行较之以前更严格更系统的评估，来检验政府是否实现了其计划方案确定的目标。 第四、资深管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作而不是无党派或中立的。 第五、政府职能更有可能受到市场检验。 第六、存在着一种通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。公共管理不同于公共行政，并足以称为“一种新的典范”。公共管理的新模式已经有效的取代了传统的公共行政模式，并且公共部门在理论和实践方面也必然是管理主意的取向,公共管理的争议,赞成者：公共管理为公共部门提供一种检查和执行管理职能的新方法。 批评者：公共管理仅仅是未加鉴别地采取了私人管理的最不适当的特性，而忽视了公
3、共部门环境的根本差异。 本书认为，公共管理的新模式已经有效地取代了传统的公共行政模式，尽管这种新模式可能产生某些问题，并造成某些风险，但其利可能远远大于其弊,3.2 管理的内涵,与行政的内涵不同： 就其实质而言，行政是指执行指令，而管理则是指实现结果和为自己的行为承担个人责任,3.3 一般管理的职能,阿利森归结出“管理的一般职能”： 1.战略（首要职能） 确定组织的目标和重点 设计操作计划以实现既定目标 2.管理内部构成要素 人员组织和调配 人事指挥和人事管理制度 控制绩效 3.管理外部构成要素 处理和组织的“外部单位”（服从相同的权利机关） 处理与其他独立组织的关系 处理与新闻媒体和公众的关
4、系,运用阿利森模式对公共部门的管理模式和行政模式比较,1.一般管理职能的首要职能是战略，它涉及组织的未来，包括确定组织目标和重点，以及制定实现这些目标与重点的计划。博兹曼和斯特劳斯曼认为，成功的公共管理必然需要战略意识，它比公共行政更广泛、更综合，对职能专业化的规定更少。公共管理，在很大程度上是对组织外部环境的管理，而公共行政则是对内部要素的管理，所以公共行政以往对战略概念的需求较少，因为它被认为是既定的，公务员的行政仅仅是执行政治官员的指令，而这些政治官员被假定为制定政策和战略并对其负责。而组织把注意力集中在所面对的日常事务上，将会出现忽视长期目标的危险。传统的公共行政倾向于只考虑组织内部的
5、短期目标，而公共管理则旨在长期目标以及组织与外部环境之间的关系。各部门自己确定目标和重点，而不是简单接受来自政治官员的决策。 2.一般管理的第二个重要职能是管理内部要素。它涉及人员调配、建立结构与制度，以便有助于实现依据战略所确定的目标。而传统行政模式的内部管理则很糟糕。人事制度是僵化的、低效率的；终身雇佣制度和资历制更是无从测量绩效，进而造成无进取心，随波逐流。而新公共管理的目的则是改善内部管理，对人员调配更富有灵活性，组织机构也更富有弹性，关注结果，注重个人绩效和组织绩效。 3.第三种职能涉及组织的外部环境和对外部要素的管理。在传统模式公务员匿名和中立的观念意味着，这种职能被认为是由政治官
6、员来执行，处理与新闻媒体、公众或其他组织的关系的任何事物都与公务员无关。而新公共管理则通过战略和管理外部要素而更多地关注外部环境，公务员匿名的情况已经有所弱化，并以一种受人欢迎的方式发展。他们现在更为自由的公开发表意见，出席各种职业论坛，为各种刊物撰写文章，并成为小河的公众人物,3.4 管理方法的产生,背景： 在20世纪的大部分时期，公共部门与私营部门的管理结构或管理风格并没有多大的差别。大公司同任何政府部门一样都是等级制和韦伯式的官僚制。只是从20世纪50、60年代，官僚制的僵化问题才在私营部门中暴露出来，工作分工和作业手册不可能将所有的偶然因素囊括在内，管理者由于这种现实而应运而生，他们需
7、要注重结果并对结果承担个人责任,起点：富尔顿报告,该报告指出，政府体系应该开放，各个层级都可雇佣外部人员、僵化的等级制度结构由于在某方面设置了障碍而应被取消。基林认为富尔顿报告仅仅是表达了一种现代的以结果为基础的管理观念，该报告指出公务员全部管理任务由四个方面构成：1、在政治指导下制定政策。2、创立政策执行机构。3、行政机构的运转。4、对议会和公众负责。这实际上是说公务员所做的就是管理，但这种说法并不特别有助于对管理的理解。而且该报告的建议在当时并未得到实施，它们一直被推迟到一个更有利的时代才被实施。所以我们可以把富尔顿报告看做是一个起点，而不是把管理原则融入行政制度的全面构想,对公务员的技能
8、和能力有如此清醒的认识源于几方面的原因,1.应对危机：从70年代末开始，政府经历了税收相对减少的严重的资源短缺时期，而现实的政治状况决定了不能以此减少政府实际为公众提供的服务。这意味着给公务员增加了很大压力，要求他们用较少的资金和较少的人员管理同样的事务甚至还增加了职能。 2.实施新政：在80年代，一些国家的政府发生较大的变化，英国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国的新政府在如何改变公共服务管理方面提出了相当具体的构想，趋向于管理主意的最显著的特征之一，改革的动力主要来自于政治领导而不是公务员本身。 3.回应企业：改革公共部门的管理和重组国民经济之间存在着明显的联系。在经济困难时期，政府激励企业界
9、提高其竞争地位和改进其管理。为了保持一致性，政府几乎不能让自身的机构毫不变化。 4.理论贡献：关于政府扩大规模的某些争论产生了作用，以致形成了一种理性思考的风气，有助于压缩公共部门，或者至少可以使它工作得更好,3.5 新公共管理改革,新公共管理并不只是对公共部门的改革，它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变 。 传统行政模式黯然失色的主要原因在于它已不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。政府对此有所认识，并开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。 政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政人员；从私营部门引入管理技术；以降低成本为目标，将公共
10、部门活动与私营部门活动之间的分界线后移；开始改革政府系统内部不再需要的工作条件。政府面临着实际收入下降而保持相同服务水平的政治要求。在这种情况下，唯一的出路是提高生产力,3.6 管理主义方案,经济合作与发展组织模式的观点 经济合作与发展组织提出，大多说国家已不再通过法规和等级权威来规制行政行为，而是通过“两个主要途径”提高生产力并增强提供公共产品和服务的能力。 其一是：提高公共组织的生产绩效，以提高人员调配、开发、合格人才的招募以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平，具体内容包括组织员工参与、决策和管理过程在推行严格的绩效目标时应放松管理控制力度，运用信息技术；改善顾客反馈渠道并强调服务的质量；
11、将供给与需求决策结合起来，如采用使用者付费的方式。 这一途径的目的主要是在组织内部加强对员工个人的激励因素，测量组织绩效及相关指标，以及改善与顾客的关系。其内容是关于公共组织是“如何”管理的,其二是：充分利用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争的以及公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其它保护形式。 这一途径的关注点在于公共组织管理“什么” 。 此外，越来越大的透明度和政策持续性将提高公共部门的绩效，确保公共部门对决策者负责，并最终向公众负责,胡德的观点,胡德认为，管理主义方案，或他所称的“新公共管理”是由七
12、个要点构成： 一 公共部门领域中的实践性的职业化管理，这意味则让“管理者来管理”即高级管理者对结果负责，而负责任的前提是对责任的明确分配。 二 绩效的明确标准与测量。管理主义进程中最主要的变化是现在组织更关注其结果和产出而非投入和过程。管理变革强调个人和机构的绩效，而这就需要确立目标和设立绩效标准。而绩效评估的总目的是在实现目标的过程中，能够对员工和机构进行监控并改善其工作。 三 对产出控制的格外重视。根据所测量的绩效来决定将资源分配到各个领域，因为需要重视的是结果而非过程。 四 公共部门的单位趋向分化。 分化在此是指通过设立某些机构为政府部门提供服务，而将较大的部门划分为若干个不同部分，最初
13、旨在建立一种在准合同基础上向相关政策领域提供服务的独立机构，另一特殊目的则在于精简中央文官队伍。 五 公共部门趋向更竞争性。 伴随着缩减政府和官僚制组织作用，政府把竞争作为其降低成本和提高标准的关键，其方法则是订立合同条款或公开招标。 六 对私营部门管理方式的重视。 这种转变包括有计划的进行人事变革，以是组织成员更适应其职位，同时注重对他们的绩效评估，并据此实施奖惩，对绩效的重视还导致了靠合同约束的短期任命方式并淘汰那些业绩不佳的人。 七 强调资源利用要更有纪律性和节约性。这就是提倡在剥减成本的同时将资源分配给最有助于实现战略目标的计划，即少花钱多办事,霍尔姆斯与桑德的观点,他们分别从世界银行
14、和经济合作与发展组织两个从业人员的角度著书立说，他们把新公共管理典范看作是： 一种更具战略性和结果导向（从效率效能和服务质量考虑）的决策方法。 以一种分权化的管理环境来取代高度集中的等级组织结构，在这种分权化的管理环境中，关于资源分配与服务提供的决策更接近于服务提供点，而这些服务点既可以提供与管理 决策相关的更多的更有用的信息，又可为顾客和其他利益集团提供反馈机会。 在寻求直接提供公共服务的替代方案方面更具有弹性，而这就可能有一个更合算的政策产出。 关注权利与责任的一致性。把其作为通过明确的绩效合同等机制提高绩效的关键。 在公共组织内部以及公共组织之间创造竞争的环境。 强化管理中心“驾驭”政府
15、的战略能力，以对外部变化和不同利益迅速，灵活，最低成本地做出反应。 通过要求报告结果与总成本以达到更大的责任和透明度。 用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系。 与早期是某些观点相比，这些观点要精确得多，对公共管理的改革有质的规定性。在某些方面也是最有效的一种观点,波利特的观点,波利特认为，大多数评论者所接受的新模式是由几个普遍要素构成： 管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。 趋向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。 偏好专门化的“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的，多功能的等级官僚制组织。 用合同或类似合同的关系大规模取代等
16、级制关系。 更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化，签约外包，内部市场开发等）。 扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限（它以各种公私合作关系的增加和“混合型”组织的明显增加为特征。 主导性价值由普世主义，平等，安全和弹性向效率与个体主义转换,共管理改革所涉及的主要论点,1.一种战略的方法。政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。 2.管理而非行政。管理不同于行政。公共管理现在需要专业化的管理，而过去公共行政则不需要。 3.关注结果。组织必须关注的焦点是结果或产出而不是投入。管理主意的改革强化了个体绩效和组织绩效。 4.改善的财政管理。财政管理已经成为公共管理改革较为成功的领域之一。在这方面，最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代原有的线性项目预算和会计制度。 5.人员调配的弹性. 在中高层管理中，存在着一种持续性趋势，即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。高级行政职务更重视的是政策咨询、一般管理和专业技能而非来自特点职责的经验，目的是通过改善政府部门的管理能力来提高整体效率。在所有的管理层次中，人事管理已经提高了其弹性，现在调配甚至解雇
