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1、加强社会保障体系建设促进经济社会全面协调可持续发展 作者：市人大财政经济工作委员会课题组 发表时间：2008-6-4浏览次数：753社会保障制度是现代文明社会的重要标志，是社会和谐稳定的重要保证。党的十六届五中全会明确提出要在“十一五”期间建立较为健全的社会保障体系，这对完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会，促进经济社会全面、协调、可持续发展必将产生积极的影响。一、社会保障是经济持续健康发展的必要保证社会保障是市场经济的产物。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，市场强调优胜劣汰，追求效率第一，在市场经济中缺乏效率的企业和缺乏竞争力的个人都面临被淘汰的风险。但市场不是万能的
2、，市场在实现利益最大化、社会财富大量增加的同时，也必然面临失业、贫穷、伤残以及人的生、老、病、死的保障等许多社会问题，这些问题是市场无法解决、不愿解决或不能很好解决的，这就产生市场失效，如果这些问题得不到解决将影响到社会稳定和经济的持续发展。因而，客观上要求能够有某一种制度来应对这些问题，弥补市场的缺陷。社会保障制度适应了这种要求，并应运而生。政府通过实施社会保障制度，克服了市场缺陷，逐步解决了整个社会成员的基本保障，降低了个人的竞争风险，解除其后顾之忧，反过来也促进了经济和社会的发展。所以，社会保障是伴随着市场经济的发展而逐步产生和完善的，其在现代社会中越来越显示出不可替代的作用，成为经济社
3、会持续健康发展的必要保证。具体分析，社会保障制度作用主要体现在以下方面：（一）维护社会稳定的“安全网”没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。伴随市场经济的发展，弱势群体、贫富不均等社会问题就会产生，社会稳定就会受到影响。社会保障通过国民收入再分配实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援，保障了社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，为全体社会成员提供一张“安全网”，从而有效缓解有可能发生的各种社会矛盾。从我国的国情来说，我国是一个人口众多的国家，社会稳定尤其重要，人稳定社会才能稳定，而社会保障为人们的基本生活提
4、供了保障，是保证社会稳定最有效的工具，建立和完善社会保障体系显得尤为重要。（二）促进经济发展的“助推器”社会保障制度能够促进经济的持续发展，对经济的发展发挥着“助推器”作用。从宏观经济的角度来说，雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并通过调节总需求对经济发展在一定程度上发挥调控作用。当经济过度繁荣时，减少社会保障的支出会导致总需求下降，起到抑制通货膨胀的作用；当经济萧条时，增加社会保障的支出会导致总需求增加，起到降低失业率的作用。可以说社会保障制度在一定程度上可以调节宏观经济的运行，保持经济持续发展。从微观经济的角度来说，社会保障制度的建立和完善有助于企业增强竞争力，有助于人力资源的充分
5、利用。对企业来说，社会保障可以规范和均衡企业的社会负担，企业能够专心生产，不断增强竞争力，从而获得长期的生存和发展。对劳动者来说，社会保障一方面有益于劳动者的数量和质量，使劳动力再生产顺利进行，另一方面解除了劳动者的后顾之忧，使劳动者充分发挥积极性和创造性。同时，社会保障体系由于可以及时向失业、贫困人群提供救助，从而有效减轻改革带来的社会震荡，对于当前深化改革、推进结构调整和产业升级意义重大。（三）促进社会公平的“调节器”社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求，体现在经济方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别。在市场竞争领域，收入分配机制与竞争机制相联系，强调效率第一，必然形成社会成员
6、之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊。为了解决这一社会问题，就需要政府运用必要手段对经济生活进行合理调控，社会保障体系作为一种收入补偿政策，通过国民收入再分配适当向弱势群体倾斜，对社会成员的收入进行必要的调节，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，缓和社会矛盾；同时，通过社会保险机制，可以在一定程度上实现群体之间和代际之间转移收入，从而发挥“调节器” 的作用。我国已确立了建立社会主义市场经济体制的总目标。近年来，我国经济快速增长，市场机制在经济生活中发挥着越来越重要的作用，但伴随着经济的高速发展也产生了一系列社会问题，尤其是我国正处在由计划经济向市场经济转轨时期，改革产生的影响深
7、远，涉及面广，暴露的社会问题显得更为突出和错综复杂，因此社会保障体系的建立和完善显得尤为重要。未来五年是我国经济社会发展的重要机遇期，也是深化改革和提高对外开放水平的关键时期，改革正处于攻坚阶段，深化改革要解决一些长期积累的“老大难”问题，更多地涉及利益关系调整，因而这一时期也是矛盾多发期。在此期间改革能否顺利推进，经济能否持续健康发展，取决于我们能否提供有力保障，能否有效缓解矛盾，实现和谐发展。此外，我们要实现从传统产业、劳动密集产业向高科技、知识经济、新经济的转变，下岗失业问题显得更为突出，也必须加紧解决社会保障问题，否则改革和发展就会受到影响和制约。因此，社会保障“关乎国运，惠及子孙”，
8、是社会主义市场经济体制的重要支柱，是实现经济持续健康发展的必要保证，必须引起高度重视，扎扎实实地予以推进，尽快建立起完善的社会保障体系。二、我市社会保障体系建设情况和存在的主要问题改革开放以来，随着市场经济体制的完善和企业改制的推进，我市社会保障体系从无到有，逐步建立，经过多年的努力，已初步建立了以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置为主要内容，多渠道筹集保障资金，管理服务逐步社会化的社会保障体系，为我市改革和发展提供了有力的保障，发挥了“安全网” 、“助推器”和“ 调节器”的作用。截至 2004 年底，全市有 56.38 万在职职工和 18.16 万企业离退休人员参加基本养老保险，有 46
9、.93 万在职职工和 22.99 万离退休人员参加基本医疗保险，有 49.8 万人参加失业保险，有 32.51 万人参加工伤保险，还有 32.35 万人参加生育保险。同时，我市的最低生活保障制度、社会福利制度、城市低保对象的医疗救助、教育救助、住房救助制度等也逐步建立，社会保障管理服务社会化工作稳步推进。值得关注的是，至 2005 年 8 月我市基本养老保险和基本医疗保险首次达到收支平衡点，扭转了市级养老保险连续多年的出险局面，缓解了医疗保险统筹基金的压力，为社会保障的持续发展奠定了基础。总的来看，我市社会保障体系建设的成绩是显著的，对支持经济发展、促进社会和谐的作用是巨大的，但是社会保障体系
10、建设离市场经济发展的要求，离建设小康社会的要求，离人民群众的期望，还有相当距离。社会保障体系在实际运行中还存在不少困难和问题，主要体现在以下几方面：（一）从社会保险自身来看1、养老保险个人帐户空帐运转，潜在支付风险较大。我国基本养老保险实行的是“统帐结合”的制度，但在实际工作中迫于支付压力执行的却是“现收现付” 制，在现收现付的情况下，个人账户被统筹而成为“空账” ，造成长期空帐运转，给养老保险事业未来的持续发展埋下了隐患。究其根本原因在于，我国养老保险制度在建立时，原先退休的职工在改革前没有缴过费，他们的帐户基本是空的，政府对他们以前的工作年限仅仅在帐面上视同缴费，但又没有对历史欠帐在财政上
11、及时弥补，所以只有用新职工的缴费来暂时维持养老金的发放，造成后参保职工的个人帐户无积累，空帐运转，实质上是国家欠下老职工一笔“隐性债务” ，现在再用下一代的钱来养上一代，这种运作方式完全背离了社会保险权利和义务对等的基本原则。据有关机构不完全统计，我市仅养老保险的“隐性债务”就有几十亿元，这种潜在的支付风险不可低估。2、社会保险总体覆盖水平不高。覆盖面是社会保障制度最主要的指标之一，只有覆盖面足够大，它才能够成为面向全体社会成员的安全网。我市的社会保险覆盖水平还不高，离应保尽保的要求差距较大。一是城镇居民未能实现全覆盖。2004 年底，全市基本养老保险的企业参保率41%，职工参保率 64.5%
12、，全市医疗保险的企业参保率 39%，职工参保率 46.78%，另外工伤保险、失业保险、生育保险的职工参保率也都低于50%。二是各项目覆盖水平不平衡。目前，五保尚未合一，养老、医疗、失业保险覆盖相对较高，工伤、生育保险较低，扩面任务十分艰巨。尤其是由于我市医疗保险制度建立的时间不长，医疗保险的单位参保率不到四成，特别是一些年轻人群集中的行业或企业参保意愿不强，给医保扩面带来难度。三是新农村的养老保障有待建立完善。现有的农村养老保险不但覆盖率低，而且保障水平不高，基本起不到保障的作用，目前已经停止；被征地农民的社会保障也成为一个新的社会问题。我市目前的社会保障覆盖水平对于完成小康指标的压力很大。3
13、、基金统筹层次较低。按照国家的要求，养老保险最终要全国统筹，省里也明确提出“十一五”期间实行全省统筹，医疗等其他保险市级统筹的要求。目前我市市区五个区尚未实现统筹，全市分为中心城区、武进、金坛、溧阳四个统筹区，四个统筹区各自为政，发展不均衡，筹资、支付和抗风险能力不强，政策不易统一，操作也有矛盾。4、资金支付能力脆弱。目前我市的养老保险和医疗保险基金等备付都还处于紧张平衡点，基金支付能力还很脆弱，长期风险更大。一是进入社保的在职和退休人员比例不高，赡养负担过重。目前全市养老保险的负担比例为 3.11，医疗保险的负担比例为 2.21，况且目前全市还有几万名失业人员面临失保危险。二是养老保险基金刚
14、性支出加大，收支矛盾突出。由于我市人口老龄化加快，“食之者日众、生之者日寡”，加上前几年离退休人员待遇水平的调整，致使我市养老金“替代率” 居高不下。三是我市医疗保险统筹基金帐面虽略有结余，但定点医疗机构定额外超支部分尚未结算，实际已是赤字，加之我市的医疗保险参保率较低，医疗保险基金未来的风险仍不可忽视。（二）从社会保障体制来看1、体系独立，多头管理。一是社会保障各系统自成独立体系，互相隔离，致使整个社会保障体系不够完整，形不成一张巨大完整的“安全网”，也给跟踪管理带来种种困难；社会保障工作涉及到多个部门，各部门又各自为政，互不协调，致使有的人重复享受，有的人却孤立无援。二是由于体制问题，社保
15、资金多头管理，使用分散，形不成保障的合力，影响了资金的使用效果。比如社会救助资金的管理使用就涉及民政、工会、残联等多个部门，各个部门缺乏协调，救助标准不规范、不统一，资金分散使用，不利于最大限度发挥救助资金的使用效率。2、市区体制还未理顺。目前我市市区的社会保障体制还未能很好理顺，不利于建立全市统一的社会保障体系。一是市区和武进区的体制不统一。武进区在区划调整后已成为市区的组成部分，但社会保障体制尚未与市区完全统一，市区与武进区的社保体系分离，各自运转，也不利于提高基金的抗风险能力，二是各区社会保障政策不够统一。例如各区失地农民社会保障政策各异，各自为政，标准不一，市政府关于解决失地农民保障的
16、政策未能得到很好执行。3、企业养老保险和机关事业单位养老保险不统一。目前企业养老保险和机关事业养老保险执行的是两套体系、两种制度，基金各自运转，执行标准、发放办法等都不同，这种人为分割的状况破坏了养老保险的公平性，削弱了社会保险互助、互济的功能，对未来构建一个统一养老保险制度也是一道必须面对的障碍。（三）从社会保障管理上来看1、执法管理的强制性不够。目前，执法管理的强制性不够既有社会保障立法层次低的因素，也有认识不到位的原因。从立法层次来看，社会保险法规只有征缴条例，还没有上升到法律层次；养老、医疗保险方面还只有国务院的决定；生育保险还只有部门规章，执法的权威性不够。从认识上来看，目前社会保障工作还没有摆到应有的位置，对社会保障的认识不到位，主要表现为：一是对经济发展和完善保障体系的关系认识不到位，重视眼前经济增长的数字，对社会保障长远发展重视不够；二是对发展与富民的关系认识不到位，发展的目的性不明确；三是支持经济发展和保障职工权益的天平摆得不够正，往往为了改善环境而弱化社会保障。由于这两方面的原因，导致有些基层政府和部门在执法的时候力度不够，手段不
