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1、 公共卫生和医疗体系改革问题研究枣庄市卫生局简介：枣庄位于山东省的南部，是山东的南大门，东依沂蒙山，西濒微山湖，南接两汉文化胜地徐州，北邻孔孟之乡济宁。本辖区内三级综合医院3所、中医医院2所、专科医院5所，二级综合医院8所、中医院3所、专科医院6所，有乡镇卫生院47个，社区卫生服务机构67个，1916个村卫生室。卫生技术人员近1.8万人，乡村医生5379人。实际开放床位16086张。基本形成了管理规范、功能完善、适合经济社会发展水平的卫生服务体系。党的十八届三中全会指出，要深化医药卫生体制改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制，加快公立医院改革。重点推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品
2、供应、监管体制综合改革，完善国民健康政策，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。自2009年3月，中共中央、国务院做出了进一步深化医药卫生体制改革的重大决策，确定了2009-2020年卫生改革的制度框架、政策思路和目标任务，指明了坚持公共医疗卫生公益性质的根本方向，明确了建立基本医疗卫生制度的历史任务，将发展卫生事业放在了更加突出的位置，增加政府投入，加强公共卫生服务体系、基层医疗卫生服务体系和基本医疗保障制度建设。过去五年是建市以来医疗卫生事业投入最多、建设规模最大、条件改善最显著的时期。一、公共卫生服务2009年以来，枣庄市以深化医药卫生体制改革为契机，以基本公共卫生服务项目
3、为抓手，以推进基本公共卫生城乡服务均等化为目标，创新发展思维，强化项目管理，严格督导考核，完善制度措施，狠抓工作落实，全市公共卫生“两纵三横”服务网络全面建成，各类公共卫生服务项目工作深入开展，服务指标全面完成，社会效益显著提高。（一）创新“两纵三横”，试点“健康直通车”，大力推进公共卫生服务均等化。我市在全国首创、省政府推广的“两纵三横”,即:纵向管理、服务两个体系，横向区（市）、乡镇（街道）、行政村（居委会）三个层面的城乡公共卫生服务网络全面建成，服务体系逐步完善。按照统一标准设立公共卫生管理服务办公室65个，选聘专业人员1083名，聘任公共卫生协理员2799名。在滕州市创新试点了公共卫生
4、服务“健康直通车”模式，变坐等上门为进村入户，提高了基本公共卫生服务的可及性，受到了群众热烈欢迎。一是健全管理体系。市、区（市）全部成立了由政府分管领导为主任，发改、财政、卫生等22个部门负责人为成员的公共卫生工作委员会，负责辖区公共卫生规划制订、计划实施、政策经费协调、目标考核等工作，由同级卫生行政部门承担办事机构职责；各乡镇（街道）成立了由分管领导任组长，相关业务负责人、各行政村（社区）负责人为成员的领导小组，确定一名在职干部任联络员，负责日常联系、协调等工作；由各行政村（社区）组织落实预防保健、监督执法等具体任务。对城乡基本公共卫生服务实行了“一体化管理”。在城市，实行了“中心办站，一体
5、化管理”的城市社区卫生管理模式，即：由社区卫生服务中心延伸举办社区卫生服务站，社区卫生服务站接受社区卫生服务中心统一管理；在农村，实行了“乡镇卫生院村卫生室一体化管理”的农村卫生管理模式，即：村卫生室上挂到乡镇卫生院管理，由乡镇卫生院负责卫生室的人员配置、业务指导、绩效考核，补助资金拨付等工作。二是健全服务体系。明确了区（市）卫生局对基层公共卫生管理、考核的具体职责，由专业公共卫生机构根据分工负责指导、考核；各乡镇卫生院（社区卫生服务机构）专门设立公共卫生管理服务办公室（以下简称“公卫办”），分片负责相关行政村（社区）的公共卫生指导和公共卫生协理员管理；每个行政村（社区）至少设立1名公共卫生协
6、理员，负责责任区域内公共卫生信息监测报告，协助处理传染病疫情等突发公共卫生事件，协助开展预防接种、卫生监督等日常工作。截止目前，全市按照统一标准设立公卫办65个，社区及乡镇卫生院现有公共卫生工作人员1305人，聘任公共卫生协理员2857名。设立社区卫生服务中心18所、社区卫生服务站51所，标准化卫生室1400所。基层医疗卫生服务机构疾病控制、卫生监督、妇幼保健、慢病管理、健康教育等“五室”职责明细，制度健全；村卫生室诊断室、治疗室、输液观察室、处置室和药房“五室”分开。市民步行15分钟就能到达1个公共卫生服务网点，公共卫生服务城乡覆盖率达到100%。（二）创新保障机制，为基本公共卫生项目实施提
7、供可靠载体。为切实抓好基本公共卫生项目实施，我市坚持整体规划、统一调度、从严要求、注重实绩。一是创新资金管理机制。在中央、省财政补助基础上，由市财政对经济条件较好的两区一市（含高新区）和配套压力较大的四个区实行分类补助，区（市）政府负责补足差额部分，保证了人均公共卫生经费及时足额到位。市、区（市）两级财政对公共卫生经费进行专户专账管理，实行“统一标准、分级负担、分级管理、绩效考核分配”原则、“财政专户管理、国库直接支付、资金封闭运行”模式和“预算安排、预拨结算、专户管理、直接支付”的管理办法，国家、省、市、区四级拨付的经费通过专户，按服务人口数于15日内直接拨至承担任务机构，确保专款专用。20
8、14年人均基本公共卫生服务经费标准为40元。全市分两批下拨国家、省、市级专项资金，足额到位，确保了项目正常开展。二是创新项目管理机制。依托完备的公共卫生体系，进一步完善项目管理机制，将落实基本公共卫生服务项目作为绩效考核的重要内容，核定服务数量，明确质量标准，细化考核指标，层层分解任务。市卫生局、财政局、计生委等联合下发了基本公共卫生服务项目实施方案和服务项目台帐，出台了枣庄市基本公共卫生服务项目管理办法等文件，对基本公共卫生服务项目进行安排部署，明确了工作任务，分解了任务目标，明确了工作要求，明确了责任主体，明确了工作指标，保证基本公共卫生服务项目有序开展，确保基本公共卫生服务项目落到实处。
9、具体考核由区（市）卫生局牵头，乡镇（街道）和相关成员部门参与，将服务人口数量、完成质量等纳入指标体系，同时引入群众评价机制，综合群众知晓率、满意度、服务利用率等指标进行评价。特别是加大了11大类基本公共卫生服务项目的分值权重，考评结果作为每月经费核拨依据和人员奖惩、绩效工资核定依据。对考核分数90分以上的单位全额拨付经费，8090分的拨付70，6080分的拨付50，60分以下不予拨付。运用公共卫生项目管理模式投资750万元，成功实施了“农民健康工程”。在国家调整基本公共卫生服务内容后，我市及时将新增服务纳入公共卫生项目管理范围，确保所有新增内容均有明确的实施主体、服务标准、考核措施和经费保障，
10、用最短时间实现了新增服务“全覆盖”。（三）创新纵向协作机制。落实专业机构技术指导，推进专业公共卫生机构技术下沉。一是全市推行了公共卫生全科医师责任指导团队模式。各区（市）疾病预防控制、卫生监督、精神卫生和妇幼保健等专业公共卫生机构将专业人员组成了18个“全科公共卫生指导责任团队”，“划片分区，责任到人”，采取定期轮驻、巡回指导、对口帮扶等形式，强化对基层公卫办的管理指导，实现疾病防控、监督执法、妇幼保健等专业“龙头”与“网底”的对接，增强了基层公共卫生服务能力。二是大力实施“卫生强基工程”。引导大中型医院与基层医疗卫生机构建立长期稳定的对口合作关系。有30个医疗单位的240余名医务人员参与了“
11、千医支农”工作，年诊疗病人3.8万人次。三是实行团队服务、签约式服务。城市社区和农村家庭医生签约活动，由全科医生、全科护士和专业公共卫生人员组成“全科医生服务团队”，形成面向群体、面向社区、面向家庭的公共卫生服务团队，推进上门服务、主动服务、连续服务深入开展，为城镇居民提供“一站式”、“家庭医生式”服务。（四）创新人才培养机制。以城乡公共卫生体系建设为契机，在公共卫生人才引进、培养、管理和保障方面出台政策，确保人才培养与体系建设同步进行。逐步建立制度化的长效机制，2010年起专门编印教材每年集中时间对公卫办人员和公共卫生协理员实施全员培训至少1次，并将培训情况作为年度考核、职称晋升、职务聘用的
12、重要依据。创办每月一次的“名医讲坛”，邀请国内著名专家前来讲学，培训基层医疗卫生服务机构公共卫生骨干。创办每月一次的“名医讲坛”，邀请国内著名专家前来讲学，共举办公共卫生领域“名医讲坛”17期，培训专业骨干2000余人次。全市基层医疗卫生服务机构公共卫生专（兼）职人员1305人（不包括村卫生室人员），占职工人数的22.05%；疾控、监督、妇幼、精神卫生等专业机构公共卫生人员797人，占职工人数的45.28%，全市聘请公共卫生协理员2857人。（五）创新督查考核机制。市政府将公共卫生体系建设、项目实施作为硬性指标，列入年度考核的重点内容，于年初印发台账，与区（市）政府签定目标责任书，将任务逐级分
13、解至相关部门、单位、责任人，并对工作效果实施动态跟踪。市卫生局将公共卫生服务管理办公室工作制度及工作职责、年度公共卫生工作台账等规范性文件印成汇编本，发至每一名公卫办人员和协理员，使所有岗位、人员均有明确的工作职责、服务项目、考核标准，所有公共卫生服务项目均有具体内容、操作标准、质量要求、考核办法。同时通过不间断的明查暗访，千方百计地保证项目实施。（六）成果丰硕，基本实现“均等化”目标。经过几年来的不懈努力，以区（市）为龙头、乡镇（街道）为枢纽、行政村（居委会）为基础，纵横结合、功能完善、职责明晰的公共卫生体系基本建立，公共卫生均等化目标基本实现。一是硬件设施实现“标准化”。全市投入600余万
14、元，每个公卫办建设投入达到10万元。公卫办房屋面积不少于200M2，免疫接种、妇幼保健、监督执法、档案资料等功能室布局合理、设备齐全。原防保股房屋破旧、布局拥挤、设施简陋的状况得到彻底改观。二是队伍建设实现“规模化”。此前全市仅有基层公共卫生人员120名，学历水平、职称结构、服务能力不高且年龄偏大。体系建设完成后，村级公共卫生人员从无到有，乡镇公共卫生队伍规模增长6倍，织牢了公共卫生“网底”。三是服务功能实现“全面化”。乡镇卫生院“重治轻防”现象得以纠正，“六位一体”的公共卫生职能得到充分履行，全面涵盖了基本和重大公共卫生服务项目内容。相对薄弱的卫生监督执法职能有了载体依托，监督覆盖率明显提高
15、，一度进展缓慢的重性精神病管理等工作得到有效推广。四是主要指标实现“均等化”。城乡基本公共卫生指标差距明显缩小，截至2014年12月底，全市城乡居民健康档案规范化电子建档303.05万人，建档率78.55%，65岁以上老年人规范化管理21.99万人，高血压患者规范化管理16.68万人，糖尿病患者规范管理3.87万人，重性精神病规范化管理1.39万人。2013年全市孕产妇系统管理率93.93%，孕产妇死亡率12.03/10万，7岁以下儿童管理率93.89%，新生儿死亡率3.32，基本形成了管理规范、功能完善、适合经济社会发展水平的公共卫生服务体系。2011年原卫生部召开农村地区基本公共卫生服务工
16、作推进会，我市作为唯一的地级市代表两次向全国介绍经验。中国卫生杂志和央视7套聚集三农节目先后介绍了我市做法。2012年4月21日农民日报记者莅临薛城、峄城调研公共卫生工作；6月15日刘奇厅长莅临枣庄调研专题考察了公共卫生工作等；6月21日，新华社内参记者董学清、丁莉等到我市调研。8月全省餐饮单位减盐行动工作会议在我市召开。我们的做法先后多次在全国、全省有关会议上进行了经验介绍，河南省新乡市、安徽省芜湖市及省内各市相继来我市学习观摩。2014年7月，我市在省卫生计生委、省财政厅组织的2013年度公共卫生服务项目考核中名列全省第四名，基本公共卫生工作得到了省里认可。我市的公共卫生工作得到了多方面肯定，引起了国家和省卫生部门的关注和重视。省政府、省卫生厅先后推广我市做法。下一步，我们将继续贯彻落实中央、省级基本公共卫生精神，认真查找工作中的薄弱环节，按照基本公共卫生服务项目要求，提高认识，开拓思路，推进基本公共卫生服务项目扎实开展，进一步提高全市基本公共卫生服务均等化水平，全面完成医改重点任
