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1、工会协调非公有制劳动关系的法律问题研究党的十七大报告强调，要规范和协调劳动关系，依法维护劳动者权益。劳动关系是最基本的社会关系，劳动关系稳定是社会和谐的基础。改革开放以来，我国非公有制经济迅速发展，已经日益成为国民经济的重要组成部分。伴随着非公有制经济的迅速崛起，非公有制劳动关系矛盾问题也凸显出来。从各地调查的情况来看，非公有制劳动关系矛盾十分突出，劳资纠纷和劳动争议呈上升趋势，非公有制劳动关系矛盾日益成为影响职工队伍和社会稳定的突出问题。研究非公有制劳动关系问题，深入分析劳动关系矛盾突出的法律制度原因，完善协调劳动关系的法律制度，构建工会有效参与的协调劳动关系机制，对于构建稳定和谐的非公有制
2、劳动关系，促进非公有制经济的健康发展，维护包括非公有制经济组织职工在内的职工队伍和社会政治稳定，具有十分重要的意义。一、工会协调非公有制劳动关系的角色定位当前，非公有制劳动关系矛盾和问题日益突出，非公有制企业的劳动争议持续上升。据统计，从1994年到2003年，劳动争议总数量由19098件增长为22.6万件，参与劳动争议的总人数由77794人增长为80万人，增长率为10倍左右。其中非公有制经济领域的劳动争议占到其中很大部分。由于非公有制劳动关系的固有特性和劳动关系双方力量对比严重失衡，非公有制劳动关系还将更趋复杂多变，劳动关系矛盾将会呈现显性化和尖锐化态势。工会是经济矛盾、主要是劳动关系矛盾的
3、产物。资本与劳动结合统一在生产过程中，又因为各自的利益相互矛盾。工会产生的本义在于工人个体势单力薄，难于维护自身利益，团结起来组织工会成为与资本抗衡的力量，迫使资本调整政策。工会是达成劳雇间新的平衡关系的枢纽，团结起来成立工会是劳动者争取改善劳动条件以及经济、社会地位的关键。在劳资博弈中，劳动者的组织化程度是一个重要变量。工会的产生正是劳动者在经济关系中维护自身利益的需要，工会的作用也正体现在为劳动者争取利益分配上。工会从它产生的那天起，就担负着维护劳动者经济利益的主要职责，这一基本职责至今没有改变。工会力量的壮大，不仅不会影响劳资关系的稳定，相反只会促进劳资关系的和谐。劳动关系发展的历史证明
4、，在资本主义发展早期，由于工会没有合法化且势单力薄，劳资关系严重失衡，劳资矛盾常常演变为激烈的对抗甚至暴力冲突。只有当工会不断强大并且具有与资方平等交涉的地位和能力，才改变了资方单方面作决定和控制资源的格局，使劳资关系倾斜的天平回归平衡，劳资关系不断缓和。在强资本弱劳工的格局下，一个强有力的工会是保持劳资关系力量平衡、和谐发展的前提条件。在市场经济条件下，工会作为集体劳权的代表，是举世公认的一个规则和惯例。总结世界各国的历史经验，可以得出一个结论：没有工会就没有市场经济的正常运作。在社会主义市场经济条件下，工会在劳动关系中所处的地位就是代表职工群众，争取和维护职工群众的政治经济社会权益。协调劳
5、动关系是工会的重要任务，维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在构建和谐劳动关系中起着任何其他组织不可替代的作用。在当前非公有制领域劳动关系以个别劳动关系为基本形态，劳动关系的构成和处理，是一个企业面对一个一个劳动者，而不是面对一个有组织的劳动者团体的现实条件下，形成以工会为劳动者代表的集体劳动关系尤其必要和紧迫。当前，很多非公有制企业没有建立党组织，即使有党组织，党组织的作用也发挥不明显。政府的市场监管也由于点多面广、力量薄弱和保护投资者等原因，无法真正到位。非公有制企业劳动者的利益保护在某种意义上缺失，工会作为劳动者自己的组织，应该发挥代表者和维护者的作用。非公有制劳动关系的性质决定了其工
6、会的作用理应大于公有制企业工会。在实践中，凡是组建了工会，能够正常发挥工会作用的非公有制企业，劳动关系一般都比较和谐稳定，反之，劳动关系矛盾和问题则会突出显现。二、工会协调非公有制劳动关系缺位及其法律原因当前非公有制劳动关系矛盾突出，原因是多方面的。其中一个重要原因，就是工会作为影响劳动关系的重要变量和劳动关系一方劳动者利益的代表者，在协调非公有制劳动关系中严重缺位，非公有制劳动关系协调机制残缺不全，工会协调劳动关系的积极作用未能充分发挥。主要表现在：一是工会组织不够健全。据全国总工会统计，2005年全国非公有制企业职工入会率只有59.4%，还有相当部分非公有制企业没有依法组建工会，还有相当部
7、分非公有制企业职工没有组织到工会中来。二是已建工会不够规范。由于思想认识偏差等原因，目前相当部分非公有制企业工会是“挂牌”、“影子”工会，既得不到职工认可，也发挥不了应有的作用。有些非公有制企业工会主席是行政人员兼任，工会被行政替代，有名无实，形同虚设，根本无法在协调劳动关系中发挥工会应有的作用。三是劳动关系协调机制运作艰难。由于法律保障欠缺，导致平等协商签订集体合同、职代会、劳动争议调解制度等协调劳动关系机制运作艰难，不能发挥应有作用。四是工会劳动法律监督乏力。由于劳动关系领域的法律法规建设滞后，工会参与劳动法律监督的职能手段、程序、效力缺乏足够的法律支持，工会劳动法律监督权无法真正落实。从
8、法律层面来分析，主要原因是：（一）工会法刚性不足健全的工会组织是协调非公有制劳动关系的重要依托和组织基础。目前我国非公有制企业工会组建困难的主要原因在于工会法、劳动法等有关法律法规对在非公有制企业组建工会的规定刚性不足，对阻挠建立工会的行为缺乏有力的制约手段，工会组织及其干部的合法权益缺乏有力保障。劳动法和工会法确认组织工会是劳动者的权利。但是，工会法并没有进一步规定通过什么样的法定程序来组织工会，怎样来行使组织工会的权利，因而无法保障劳动者自己行使组织工会的权利。导致在实践中，组建工会不仅成了企业的权利，而且成了企业的义务。工会法在实施过程中暴露出很多缺陷。对非公有制企业拒不组建工会的缺乏强
9、制规定。虽然工会法第5条规定了阻挠工会或者职工依法组建或者参加工会将承担相应的法律责任：由劳动行政部门责令改正，拒不改正的，由劳动行政部门提请县级以上人民政府处理；以暴力、威胁等手段阻挠造成严重后果的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但由于这些规定过于原则，具体通过什么途径和方式来处理缺乏明确的规定。同时，工会法中并没有明文规定企业拒不建立工会的将承担何种法律责任，因而在实践中无法依据有关条文对这种行为进行处罚，企业违法并不会给企业带来风险，客观上导致非公有制企业组建工会困难。工会法规范的单一性与劳动关系的多样性不符。随着我国市场经济的深入发展，非公有制经济迅速发展。其中，从业人员就业方式的多样
10、化和企业用工制度的多样化，形成了与第二产业传统劳动关系中的职工不尽相同的新一族职业群体。他们中不少人是现代服务业中的从业人员，如职业保险代理人、各种中介服务机构成员等，其劳动收入往往取决于其业务提成；许多企业实行“一厂多制”的劳动用工，就业人员中不少是劳务公司输出的劳务人员，因而出现了所谓的“有劳动无关系”、“有收入无工资”的特有现象。表面上看来，这些人似乎与工会法规定的入会条件不相符，因而相当部分这类人员被挡在了工会大门之外。同时，工会法第10条规定“企业职工较多的乡镇、城市街道可以建立基层工会联合会”。但乡镇（街道）工会究竟属于基层工会，还是地方工会，工会法定位没有明确，由此引发了一系列诸
11、如人员配备、经费留成等问题。诸如此类的法律法规的缺失，在一定程度上影响和制约了非公有制企业工会组织建设。（二）集体合同制度缺乏法律保障集体合同制度作为我国调整劳动关系的一项重要法律制度，是适应我国经济关系和劳动关系发展要求，加强工会参与协调劳动关系，建立健全工会维权机制，切实维护职工合法权益的重要途径和有效手段。但从实践情况来看，集体合同制度缺乏强有力的法律支撑。在国家层面上没有一部专门规范集体合同制度的法律-集体合同法。目前只有劳动和社会保障部颁发的集体合同规定，但作为一项部颁规章，其法律层次较低，在非公有制企业缺乏权威性与约束力。工会法、劳动法有关集体合同制度的规定过于原则。作为集体合同制
12、度重要法律支持的工会法和劳动法，在对企业实施集体合同问题上，究竟是“任意性的选择”还是“法定性的职责”的规定也不统一。对于集体合同范畴、程序、职责、法律责任等重大问题，工会法和劳动法的规定也过于原则，在实践中缺乏可操作性，落实起来非常困难。（三）职工民主管理立法滞后劳动者在非公有制企业中的知情权、参与权、表达权和监督权的落实与否，是关系劳动关系和谐与否的重要因素。从目前的情况看，非公有制企业职工民主管理权利被严重弱化，职工代表大会建制率低，职工董事、职工监事的地位、职权得不到落实，职工表达利益诉求的渠道受阻，严重影响非公有制企业劳动关系的和谐稳定。主要原因是：职代会制度法制建设滞后。职代会制度
13、是我国宪法和工会法规定的企事业民主管理的基本制度。作为以往我国职代会制度的主要法律依据，国家一级的全民所有制工业企业职工代表大会条例是1986年制定颁发的，其关于职代会适用范围、代表条件、组织形式等规定，带有很深的计划经济体制的痕迹，尤其是作为其核心内容的五项法定职权所涉及的事项至今绝大多数已经过时，明显不符合当前非公有制经济迅速崛起的新形势，但迄今为止没有新的法规出台。现行有关民主管理的专项制度位阶较低。现行有关职工民主管理的专项制度性规定或是党和政府制定的规章，或是几家有关部门联合制定的规定，或是由总工会系统单家制定的规范性文件。诸如此类的条例、规定，位阶比较低，在公有制企业落实起来都比较
14、困难，在非公有制企业推行更是困难重重。现行有关民主管理的规定缺乏可操作性和强制性。工会法第37条规定：“本法第35条、第36条规定以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。”规定过于原则，非公有制企业自主选择空间太大。公司法第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”虽然对职代会、民主管理等问题作出了规定，但法律规范过于原则、抽象，缺
15、少法定标准和严格的程序规定，现实中非公有制企业往往可以用不同手段予以规避。公司法关于职工董事的规定，对非公有制企业是“任意性的选择”，非公有制企业的资本所有者必然是朝着有利于资本利润最大化的方向去执行。同时，工会法、公司法等关于职工民主管理的规定，缺乏有效的法律责任条款，客观上导致非公有制企业职工民主管理权利很难得到实现。（四）工会劳动法律监督缺乏有效的法律支撑工会法对工会的权利和义务尤其是工会的监督权作了较为明确的规定。劳动法第88条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”但是在实践中，工会的劳动法律监督往往容易流于形式，缺乏监督实效。有关工会
16、劳动法律监督的规定过于原则。非公有制企业的工会参与劳动监督的职能、手段、程序、效力等缺乏明确的法律依据，特别是缺乏有效的手段和载体，尚未形成工会劳动法律监督的有效机制。如工会法第38条的规定表明，企业召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议时，只赋予工会代表参加会议表达意见的权利，企业资本所有者可以听，也可以不听，企业工会毫无制约手段，完全取决于资本所有者。工会法行政执法主体缺位。工会法的执法主体有两类：一类是国家行政机关，包括县以上人民政府及政府的有关部门（如劳动行政部门），一类是人民法院。对于违反工会法、损害工会和职工合法权益的行为，人民政府及其有关部门或者人民法院有权追究其法律责任。工会法中有很多关于由国家行政机关依法处理的法律条款。但是，工会法关于法律责任的规定过于原则，缺乏可操作性，虽然对
