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1、http:/140.114.40.209/faculty/trshen/class/ch12-2.htm功能性重迭竞争管辖权及其在台湾公民社会的适用可能* 本文为国科会研究计划全球化与社会正义：关于第三条路之争论及欧盟内部的跨国政治（NSC 89-2412-H-009-006）之部份研究成果。孙治本国立交通大学通识中心助理教授一、政治失灵与政治的重新定义二十世纪末，法国大革命两百一十一年后，现代民族国家（nation state）高度科层化的政府政治陷于困境，情势之严重，几可用政治失灵或解政治化来形容。政府政治没落的原因至少有下列四项：1. 全球化与地方化夹击国家架构：全球化意谓疆界毁坏；民族
2、国家或文明圈的界线，越来越无法限制人员、信息、资金的流动。全球化的世界体系已不是传统的国际体系；国际体系是民族国家为主体的互动体系，然而疆界毁坏使跨国事件与架构日益凌驾于国际事件与架构。各种跨国势力跨国企业集团、跨国社会团体、乃至于难以捉摸的跨国文化流动，削弱了民族国家的相对实力。而传统的政治（亦即政府政治），至今只能在民族国家的架构下运作，则政治将难以规范各种跨国势力。尤其资本主义的两大束缚民主政治及社会福利，仍未能跨国运作，使以全球为运作范围的资本主义，得以选择束缚最小的落脚地，进而威胁民族国家削弱政治对经济的规范及社会福利的规模。使全球化发生的某些客观条件，如交通、通讯科技的进步、人民知
3、识水准的提升，也促进了地方化。只要前述客观条件存在，将不再有地方是偏远的，地方不必透过国家，便能与全球联系。这些客观条件也促进了地方的凝聚力和实力，由下往上削弱了国家的相对实力（参阅孙治本2000a：149-155；2000c：14-16）。2. 个人主义化瓦解政府政治的整合机制：公共机构和政治受到了威胁(Bauman 1999) 的原因还不只是全球化。全球化的现代还伴随着个人主义化浪潮。依据德国社会学家贝克的定义，个人主义化可分为旧社会整合瓦解和新社会整合形成两个层面（Beck 1986：205-219；参阅孙治本2001）。贝克清楚地指出，后民族国家面临的双重威胁，其一是政治力量的沦丧，其
4、二是过度的个人主义。在后民族国家时代，清楚的政党认同、民族国家认同、普遍的社会信任逐渐消失，而新的认同与信任尚未建立完善（Beck 1999b），使政府政治失去了重要的整合机制。3. 风险意识与对政治决策的不信任：近二十几年，西方人逐渐抛弃了对人类理性、智慧的极端信赖（所谓知识就是力量），而承认不确定性，甚至认为人类知识的力量有可能成为一种灾难（参阅孙治本2000b： 20-28）。对不确定性的承认使民众的风险意识增强，并使民众不但不再盲目相信科技专家，也经常对政治决策的承诺抱持怀疑的态度。台湾在九二一大地震、八掌溪事件中，均显示出民众增强的风险意识及对权责单位决策的不信任。而在停建核四的争论
5、中，更显示出正、反两种决策都有其风险，并各自受到部份民众的质疑。贝克在解药（Gegengifte）一书中，提出在风险社会中增加安全性的策略：提高对于可能的损害的敏感度；打破科技专家对于安全定义的垄断，并提高安全标准；重新分配举证责任，使决策透明化，而且损害发生时要有人负责（主要根据Nassehi 1997: 53的整理；贝克原文见Beck 1988: 278f）。贝克的策略未必能提高安全性，但却显示，风险社会中的政治必须有新的形式，因为民众对政治决策的怀疑，迫使决策参与层面必须扩大，由更多的人来承担决策的后果（可视为一种责任分散策略）。4. 政治人物信用的破产：除了风险意识带来的普遍怀疑之外，
6、政治人物的人格、信用也越来越无法获得民众的肯定。近年来，美国柯林顿总统的性丑闻案、法国前总统密特朗的收受巨额佣金案、德国前总理柯尔的非法政治献金案，使先进民主国家的元首或行政首长亦尊严扫地。当然，从前的政治人物并不比今日清白，然而信息的发达，使当今政治人物的一言一行几至于无所遁形的地步。政治人物信用的破产，加深了民众对政府政治的疏离感，并终能看清如Frey所说的，政府关切的事常与民众关切的事相反，因为政客有其本身的利益（Frey 1997：11）。政治失灵是明显的事实，然而如同个人主义化不只是旧社会整合瓦解，也意味着新社会整合形成的必要性，政治的解构亦显明政治再生的迫切性，否则社会与市场都将长
7、期陷于脱序的状态。全球化的核心问题便是民族国家的式微，当政治必须附属于民族国家时，政治面对跨国运作的资本主义，只有弃械投降。针对此一问题，跨国政治或系解决之道（参阅孙治本2000c：16-20）。然而，政治不但有面对全球化的无力感，如同前述，政治整合机制的瓦解、政府决策的普遍遭受质疑，使政治在民族国家之内亦失灵。传统的政府政治已无复兴之路，美好的旧时代已一去不返，政治的再生唯有透过全新的政治定义始能实现。贝克因此提出政治的发明（Die Erfindung des Politischen）概念（Beck 1993，特别是pp.204-248）。政治的发明意谓俱（自我）创造力的政治，指涉的是新的政
8、治内涵、形式和新的政治联盟（Beck 1993：210）。政治的去核心化（Beck 1993：210-214）、国家的变形（Metamorphose）（Beck 1993：214-219）是两项重要的政治新内涵：政治将不再是政府的专利，政府的式微并不必然意谓政治的死亡，而是政治的扩散（政治的去核心化），造成Beck、Hajer、Kesselring所说的政治与非政治间的界线模糊（BeckHajerKesselring 1999：11）。政府政治式微后的国家，其继续存在有赖其变形地适应新的政治内涵。政治被重新定义后，政治即不再是政府部门（传统上被认为是政治的）与民间部门（传统上被认为是非政治的）
9、间的区别指标。贝克称此种新的政治为次政治（Subpolitik）（Beck 1993：149-171）。次政治与（传统）政治的区别在于，在次政治中，（传统）政治或法人体系外的行动者亦可参与社会的形塑，而且在社会的形塑上，个人行动者与集体行动者均有其重要性，两者可合作或竞争（Beck 1993：162）。个人实质政治参与可能性的增加，被贝克称为政治主体性的复兴（Beck 1993：157）。在实际的次政治策略上，贝克提出支薪公民工作、公益企业家（Gemeinwohl-Unternehmer）等概念（Beck 1999a & 2000）。相对于传统行政单位有组织的无想象力，公民工作是有组织的、俱创
10、造性的不服从。这是指俱创意的、实验性的社会或文化计划，是主题导向、合作的、自我组织的工作形式。贝克主张公民工作应获得政府的支薪，尤其当先进福利社会失业率节节高升时，补助失业者不如支付公民工作者应得的薪水，且公民工作实即为创造新形态工作位置的一种策略（Beck 2000：418；1999：131）。公民工作与企业精神并不互斥，理想的公民工作者是一种公益企业家（Gemeinwohl- Unternehmer）。至于公民工作应交给哪些团体或个人去做，可由地方各界代表组成的公民工作委员会来审查和决定（Beck 2000：428-433）。而为因应全球化的挑战与机会，公民工作也可跨国地发展（Beck 1
11、999a：133-139 & 169-173）。以笔者之见，贝克固富于理论上的创意，唯在提出具体策略时，如支薪公民工作、公益企业等，常显新意不足。Frey提出的功能性重迭竞争管辖权，则能真正颠覆政治的涵意。二、功能性重迭竞争管辖权（FOCJ）功能性重迭竞争管辖权（Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions；简称FOCJ）是瑞士苏黎世大学教授Frey及其助理Eichenberger博士发展出的概念。FOCJ（复数）是针对某一问题之解决而设之法人，而一个具体的FOCJ法人则称为FOCUS（单数）。传统的政治行政区有固定的界线，而一个FOCUS在
12、地理上的延展范围，则是根据其所欲解决的问题的分布范围而定（Frey 1997：11-12）。FOCJ的四个性质如下： 1. 某个FOCUS的性质与大小系依其欲实现的功能而定（Frey 1997：12）。2. FOCJ是重迭的，这指涉的是两种情形，其一是，FOCJ欲实现之功能是多重性的，而针对每一功能之实践，需要相应之FOCUS的建立，各不同功能之FOCUS间可能彼此牵涉；其二，针对同一功能之实现，可能有多个FOCJ的存在（Frey 1997：12 & 14）。3. 不同的FOCJ彼此竞争，以争取地方行政区（乡、镇、区等）和公民的加入，这是一种民主的竞争方式。至于一个地方行政区，是否要加入某一个
13、FOCUS，可由公民投票或公民大会来决定（Frey 1997：12）。4. FOCJ对其成员俱强制权，尤其有权征税来实现其功能。如某个地方行政区是FOCJ的成员，则其公民自动成为FOCJ的公民（Frey 1997：12 & 16）。FOCJ的成立系出于公民直接的愿望（Frey 1997：12）。FOCJ内部各层级权责的画分，系依据其所欲实现的功能而定，并可随时调整。FOCJ系统包含多个FOCUS，这些FOCUS即是重新被定义的政府，FOCJ因此可被视为不同政府单位间的联邦网络，而且FOCJ是问题取向的，配合公民的关注事项，俱适应性。公民有权决定其所属之地方行政区是否要加入FOCJ，同时，公民可
14、完全或在某些功能上退出其原属之地方行政区，并享受相应之减税优惠，而将这些税转至FOCJ内缴纳（Frey 1997：13）。与传统政府相较，FOCJ的优点是：1. 功能取向，针对具体问题而设，因此较有效率。由于其功能较为单纯，与甚么都管的传统地方行政单位不同，因此公民较容易评估FOCJ的效益（Frey 1997：14 & 17）。一般地方行政区的领导人常为通才式的政治人物，而FOCJ的功能较专一，使不俱备传统所谓政治手腕的专家参与政治的机会大增。而且FOCJ因任务较单纯，其政治人物的负担较轻，许多职位可作为荣誉职或兼职，上班族亦可出任，大大拓展了政治人才的来源，这可说是一种政治市场的开放（Fre
15、y 1997：19）。2. FOCJ是重迭的，在同一区域，可能有多个功能相同的FOCJ，这使其彼此有竞争性，公民也有较多的选择（Frey 1997：14）。3. FOCJ不但必须争取成员，而且已加入的成员享有退出权，这更使FOCJ必须兢兢业业，以满足其成员的期望。唯若某地方行政区为FOCJ成员，在地方行政区未经公民议决退出前，其个别公民除非迁离该行政区，否则不能径自退出（Frey 1997：15-16）。总之，这种政治竞争性使公民的愿望得以受到更大的尊重（Frey 1997：17）。FOCJ会在很大的程度上改变民族国家的角色，但并非要摧毁后者。国家（主要指中央政府）仍有存在的价值，并可视情况与FOCJ分工。唯FOCJ的实施，将削弱传统上国家对其下属行政区的特权（Frey 1997：19-20）。FOCJ尚缺乏完整的具体实践，唯瑞士已有类似的例子。依据1996年的资料，瑞士约700万人口分属26个邦（Kantonen）、2940个地理上的政治行政区。唯瑞士除了地理上的政治行政区，尚有其它类型的行政区。例如在六个邦中共有516个所谓学区。一个学区的范围可能等于一个政治行政区的范围，但亦可能只包含一个政治行政区的一部份，或含盖多个政治行政区。台湾的学区只牵涉学生应就读哪所学校，瑞士的学区则是公共区域法人，而且可征税，税率则由公民大会决定（Fr
