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1、新公共管理理论及其借鉴意义20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代 理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（C.Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁1。而巴扎雷（Michael Barzelay）说，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员
2、的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同2。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式3。胡德（Christopher Hood）把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范4。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。 一背景 自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出
3、产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。 在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，才能促进社
4、会和经济的繁荣。于是，市场化成为政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。 市场化改革，从一定意义上讲，是在为政府减负，同时也意味着政府放权。在现代国家，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”。政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，仍然支配着巨大的社会资源。社会要求政府“花费更少、做得更好”，更有效地使用公共财政资源。对此，政府必须积极从内部管理上挖潜，寻找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私营企业优良的管理绩
5、效和先进的管理方法，自然地成为政府进行管理创新的改革选择。西方国家的政府改革鼓吹市场化和效法私营企业管理，最终导致新公共管理典范的诞生而不同于传统的政府管理模式。 在这场改革运动中，英国是先行者。1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府（“公民宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革；加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为“加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领；美国于 1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，
6、后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”（National Partnership for Reinventing Government）。这些改革的重要特征就是，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。二认知 西方发达资本主义国家的政府选择新公共管理，是因为传统公共行政已经走入理论困境。传统公共行政建立在两大理论基础之上，即政治与行政两分思想和官僚制理论。政治与行政两分思想认为，政治是国家决策，而行政是执行国家决策，两者必须严格区分。官僚制理论强调，在组织结构上，实行政府部门的权限和任务的专门化，以协调“层级”组织和等级控制；
7、在行为程序上，通过技术的或法律的规则来控制职务行为和约束行政行为。 传统公共行政理论及其塑造的传统政府管理模式，在实践中屡遭挫折：按照官僚制组织起来的政府部门效率低下，行政人员固守陈规；政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。沿袭传统的思路和策略进行政府改革，只能采取更多的等级控制、更细的规则约束，从而陷入“僵死循环”，最终导致政府功能失调。可见，传统公共行政既是问题本身，又是问题根源。在这样一种相互纠葛的情形下，传统公共行政从理论到实践都无法超越自身。 新公共管理理论在解释政府困境时表现出优越性。它首先将政府困境定义为低劣的管理，认为政府部门由
8、于特定的权力结构和治理环境，面临着积重难返的管理困境。根据民主宪政原则建立起来的官僚制政府体系中，政治官员掌控着财政预算、人事管理等重要权力，真正履行管理职能的管理者要受制于细节详尽的预算规程、人事规则、采购制度、审计制度，不能面对变化的环境或者顾客的需求做出灵活的回应。英国的撤切尔夫人执政时期组建的“雷纳效率小组”在研究“下一步行动”时发现，有关“公务员招募、解雇、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及IT（信息技术）的使用等，都不为多数管理者所控制”5。政治官员不关心或者不懂得管理，而大多数管理者处于命令链的下端，管理权威与管理事项严重脱节。政府部门的低效率和不尽人意的行政水平，在
9、本质上是一个低劣的管理问题。政府改革要解决这一问题，就必须合理授权给管理者，同时在财政、预算、人事、采购和审计等方面解除不必要的规制和控制，以实现管理者的解放。 与传统公共行政理论强调利用程序和规则控制公共管理者不同，新公共管理理论认为，公共管理者是专业人士。政府部门的不良绩效是由于“坏制度”、不必要的规则和规制严重地制约他们的管理权威和管理能力。公共管理人员因此成为“被制度束缚的人”。在这种情况下，改革策略的设计必须让管理者从政府的繁文缛节中解放出来，放手让管理者来管理。 三观点 “新公共管理”理论产生于并指导着西方发达资本主义国家的政府改革，是将私营企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公
10、共部门管理的结晶。它表明管理理论正在超越公共部门和私人部门的界限，成为普遍适用于公私领域的管理哲学。 在基本理念上，新公共管理理论认为，管理是社会发展和经济持续增长的关键因素。运用复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品生产技术来有效地管理劳动力要素，是社会生产力进步的保证。因此，管理又是一项重要的组织功能。管理者必须拥有合理的“权限”。“新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”。这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，高度激励管理人员，促使机构有效运作，发现和消除浪费，将资源集中到关键领域，为国家复兴提供钥匙。通过引进私营部门成功的商业实践，可以在公共部门实现良好的管理。 在具体
11、内涵上，新公共管理理论包括： 第一，强调管理的政治性质。公共管理者应当抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条，正视政府管理中大量存在的政策性行为及其特定的政治环境。在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参与政策制订，正确处理与不同部门、组织、大众媒介和公众的关系，树立“顾客”意识，以政治眼光对待公共管理与外部环境的交互作用。 第二，推崇自由化的管理。公共管理人员是高度专业化的、通晓管理和掌握信息的个人。政府管理的不良绩效不是因为管理者缺乏能力和不履行职责，而是过多的程序和规则束缚了管理者的权威和灵活性。因此，管理需要“自由化”，管理者应该拥有合理充分的权力，做到“让管理者来
12、管理”。 第三，崇尚市场取向的管理。竞争和私营部门管理是市场取向中两个带普遍性的问题。首先，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过竞争实现高效率和低成本，以改进政府绩效。其次，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，打破公私管理之间的界限。 第四，倡导企业家型的领导者。公共管理人员与市场中的理性经济人一样，具有自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈及导致道德风险的内在倾向。私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之别，原因不在于自利的人性，而在于管理环境的不同。繁冗的程序规则恶化管理环境，压抑管理者情绪，导致低劣的政府绩效。相反，私营管理能够有效利用管理人员的自利、机会和风
13、险的意识，使他们适应激烈变化的外部环境，容易创造良好的管理绩效。因此，改革的着眼点是设计恰当的制度环境，保证公共管理人员拥有充分合理的权威，并且赋予他们以企业领导者的角色。四启示 新公共管理理论指导下的西方发达资本主义国家的政府改革取得了巨大成效：政府规模缩小，财政危机缓解，信任危机改善，政府管理和公共服务的能力普遍提升。新公共管理作为成功的改革典范，有许多地方值得借鉴。 第一，关于管理的政治性质。传统公共行政理论认为，政治过多地介入管理事务，是政府腐败和行政无能的根源，因而主张政治与行政相分离，将政治从管理事务中剥离出去。但是，政治因素具有不可剥离的特征，公共管理者总是在特定的政治环境中从事
14、管理活动。因此，清醒地认识到这一点，积极地参与政治过程和政策制定，是对公共管理者提出的更高要求，即公共管理者既要能够参政和行政，还要有能力在政治环境下从事公共管理。 第二，关于公共服务的市场化。市场化实际上是在政府公共服务处于困境的时候，利用社会力量和民间资源提高公共服务供给水平的有益尝试。作为一种比较成熟的公共服务供给机制，它在我国也得到了广泛应用。 第三，关于“顾客”观念的价值导向。顾客的满意度是评价政府绩效的一个重要指标。在我国，建立这样一种评价指标，有利于政府切实提高服务意识，改变“政府本位”现象，改善政府形象，建设服务型政府。 第四，关于企业家型的领导者。企业家是将资源运用到收益最大
15、化的创新人士。新公共管理理论认为，企业家所处的宽松环境能够激发其风险意识和创新动力，提高资源的使用效益。同样，公共部门的领导者也应当具备企业家的这种素质，做到以公共目标为导向，有效整合公共资源和私人资源，充分发挥两者的优势，弥补公共资源之不足。 新公共管理理论提倡“让管理者来管理”，要求提高管理者的权威、权能和灵活性，意味着对管理者的能力和动机给予更多的信任而非施加更多的行为控制。“让管理者来管理”作为政府改革的信条，隐含着一个前提假设，即公共管理面临的问题更多的是管理绩效问题，而非管理行为的规范性和合法性问题。因此，政府改革是一场管理改革。新公共管理理论的侧重点就在于，如何提升政府实施公共管理的能力，即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质量更好的公共服务。这是新公共管理理论所蕴含的西方问题意识，也是我们评价和借鉴新公共管理理论的主要之点。 西方发达资本主义国家具有行政法治化传统。这些国家的公共管理问题（在很大程度上源于行政的过度法治化）主要集中于低劣的管理绩效。与此不同，中国的公共管理面
