地方政府债券的发行与评级

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1、 地方政府融资专题报告 地方政府 债券的发行与评级 国内的实践与国际的经验 2013年 9月 研发中心 地方政府融资研究 组 电话： 010-6621 3680 传真： 010-6621 2002 网址： 地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 1 本报告重点分析了我国地方政府债券的发行现状，并结合国外发达国家的地方政 府债券发行经验，对我国地方政府债券的发展趋势进行了 展望 ，同时，从 信用评级的角度探讨了地方政府债券的评级思路和评级要素。 一、我国地方政府债券发行现状 （一）我国地方 政府债券融资方式 中华人民共和国预算法（中华人民共和国主席令 1994第

2、21 号）第 28 条明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方式进行融资。 此 规定 限制 了地方政府发行债券的权利。但中央政府考虑到地方政府的融资需求以及地方政府变相举债的弊端， 采取其他 方式给予 了 地方政府一定的举债权。 目前，以地方政府自身为发行和偿还主体的债券融资方式主要有财政部代发和地方政府自行发债两种，有关法规、规范详见表 1。 表 1：我国地方政府 发行 债券相关法规分类列表 分类 名称 文号 发布机构 发布时间 财政部代发 财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法 财库 200919 号 财政部 2009-3-13 财政部代理发行

3、 2009 年地方政府债券招投标和考核规则 财库 200921 号 财政部 2009-3-23 财政部代理发行 2010 年地方政府债券招投标和考核规则 财库 201034 号 财政部 2010-3-31 财政部代理发行 2011 年地方政府债券发行兑付办法 财库 201152 号 财政部 2011-4-7 财政部代理发行 2012 年地方政府债券 发行兑付办法 财库 201246 号 财政部 2012-5-8 财政部代理发行 2012 年地方政府债券招标发行规则 财库 201248 号 财政部 2012-5-8 财政部代理发行 2013 年地方政府债 财库 201363 号 财政部 2013

4、-5-24 地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 2 券发行兑付办法 财政部代理发行 2013 年地方政府债券招标发行规则 财库 201364 号 财政部 2013-5-24 自行发债 2011年地方政府自行发债试点办法 财库 2011141 号 财政部 2011-10-17 2012年地方政府自行发债试点办法 财库 201247 号 财政部 2012-5-8 2013年地方政府自行发债试点办法 财库 201377 号 财政部 2013-6-25 利息所得税 关于地方政府债券利息所得免征所得税问题的通知 财税 201176 号 财政部、国家税务总局 2011-8

5、-26 关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知 财税 20135 号 财政部、国家税务总局 2013-2-6 预算管理 2009年地方政府债券预算管理办法 财预 2009 21 号 财 政部 2009-2-18 资料来源：根据公开信息整理。 1、财政部代理地方政府发债 2009年 2月，财政部发布 2009年地方政府债券预算管理办法（财预 200921 号），地方政府债券破冰 。 财政部 代发 地方政府债券 主要 有以下特点： （ 1）债券发行和偿还主体为地方政府，财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发

6、行费等资金。 （ 2）资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出。资 金使用范围包括：保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育、文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套等。 （ 3）地方政府债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。 2、地方政府自行发债 2011 年 10 月，财政部发布 2011 年地方政府自行发债试点办法（财库 2011141号），批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。 2013年，江苏省和山东省地方政府债券的

7、发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 3 批准加入试点，自行发债试点范围扩大至六个省市。 表 2： 地方政府自行发债试点办法（ 2013）要点 归纳 要点 内容 债券类别 记账式固定利率附息债券 债券期限 3年、 5年和 7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的 50%（含 50%） 债券承销 1、承销商资质： 2012-2014年记账式国债承销团成员，原则上不得超过 20家 2、承销协议：试点省（市）财政厅（局、委）应当与本省（市）政府债券承销商签署债券承销协议，明确双方权利和义务。承销商可以委托其在试点省（市）的分支机构

8、代理签署并履行债券承销协议 3、主承销商选择：试点省（市）可以在本省（市）政府债券承销商中择优选择主承销商 定价机制 1、以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率 2、发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省（市）确定 债券 交易 在中央国债登记结算有限责任公司进行集中登记、托管，债券发行结束后应当及时在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市交易 债券偿还 建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额上缴中央财政，具体参照有关财政部代理发行 2013年地方政府债券 发行兑付的规定办理 信息披露 通过中国债券信息网和本省（市

9、）财政厅（局、委）网站等媒体，及时披露本省（市）经济运行和财政收支状况等指标 发债管理 1、发债收支实行预算管理，具体事项参照 2009 年地方政府债券预算管理办法（财预200921 号）有关规定办理 2、政府债券会计核算参照财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法（财库 200919 号）有关规定办理 资料来源： 根据公开信息 整理。 3、代理发债、自行发债与自主发债的区别 自行发债与自主发债的基本区别在于：自行发债是指试点省（市 ）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。而自 主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债 自负。 在自

10、行发债下，地方享有部分自主决定权，比如发债过程中指定承销商，与承销商商定债券发行的具体细节、程序以及上市交易等，但发行规模、资金使用、债务偿还等仍在中央的地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 4 调控和监督下。与代理发行相比，自行发债模式下地方政府的参与度增加，但与自主发债相比还有一定差距。 表 3： 代理发债、自行发债与自主发债的比较 地方是否有决定权 代理发债 自行发债 自主发债 发行规模 承销 资金用途 债务偿还 地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 5 （ 二 ）我国地方政府债券 发行的现状分析 1 1、举债 主体 财政部

11、代理发行模式下，地方政府债券的举债主体包括全国各省、自治区、直辖市和计划单列市政府。 自行发债模式下，地方政府债券的举债主体目前有上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省和山东省政府； 2011年和 2012年的举债主体只有上海市、浙江省、广东省和深圳市政府。 2、发行规模 2009 年、 2010 年和 2011 年的地方政府债券发行规模均为2000 亿元， 2012 年规模扩大至 2500 亿元，占当年债券市场发行总规模的比重分别为 2.30%、 2.14%、 2.56%和 3.09%。 2009年和 2010年的地方政府债券全部由财政部代理发行，2011 年引入自行发债后，当年地方政府自行

12、发债的规模为 229亿元，财政部代发的规模为 1771 亿元。 2012 年，地方政府自行发债的规模扩大至 289亿元，同比增长 26.20%；财政部代发的规模也扩大到 2211亿元，同比增长 24.84%。 图 1：我国地方政府债券发行规模（单位：亿元） 2000 2000177122112292892 . 3 0 %2 . 1 4 %2 . 5 6 %3 . 0 9 %0 . 0 0 %1 . 0 0 %2 . 0 0 %3 . 0 0 %4 . 0 0 %0 1 , 0 0 0 2 , 0 0 0 3 , 0 0 0 4 , 0 0 0 2009 年 2010 年 2011 年 2012

13、 年财政部代发 自行发债 地方政府债券发行规模占比资料来源： Wind资讯，鹏元整理 。 1 注：由于 2013年的债券发行工作尚未完成，所以暂时没有把 2013年已发债券纳入统计分析范围。 地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 6 财政部代发模式下，各省市政府债券 的发行规模差异较大，从 10亿元到 630亿元不等。 其中，四川省 由于灾后重建政策资金倾向，其 发行规模遥遥领先于其他省市， 2009年、 2010年各发行 180亿元，占当年地方政府债券总规模（ 2000亿元）的 9%；2011年 、 2012年各发行 135亿元，占当年地方政府债券总规模的 6

14、.75%和 5.40%。四年内 ，四川省累计发行 政府债券 630 亿元，是财政部代发债券规模最大的省份 ，其他省份均不超过 400亿元 。 除四川省 之 外，财政部代发 债券 规模较大的省份还包括河南、湖南、江苏和安徽， 2009 年至 2012 年间，这四个省份的累计 代发规模均 在 360亿元 以上 ，年均代发规模超过 90亿元。 对于大部分省市来讲， 2009 年至 2011 年这三年间财政部代发的债券规模变化不大。以北京为例， 2009 年至 2011 年的代发规模分别为 56亿元、 54亿元和 54亿元，波动幅度只有 2亿元；又如天津，这三年的代发规模分别为 26 亿元、 25 亿元和 25亿元，波动幅度只有 1亿元。 2012 年，由于地方政府债券总规模扩大至 2500 亿元，所以大部分省市的代发规模较前三年均有所提高。 地方政府债券的发行与评级 地方政府融资专题报告（ 2013年 9月） 7 图 2：财政部代发地方政府债券规模（单位：亿元） 2630297629821093453585664556565576655636062607084817784828818025262571338091535149545460555559606363696