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1、新格局下发挥乡镇街道主体作用调研报告新格局下发挥乡镇街道主体作用调研报告 【内容摘要】为进一步深化“小县大城”核心战略，我县于去年9月实施了新一轮乡镇行政区划调整，将14个乡镇调整为3镇3乡4街道，一、充分发挥主体作用是新时期对乡镇街道工作的新要求，科学合理的行政区划调整将提高区域经济社会发展的速度和质量，在推动区域经济发展中具有不可替代的重要作用，效率明显提高，二、当前制约我县乡镇街道主体作用发挥的主要因素，在调研中了解到，当前制约我县乡镇街道主体作用发挥的因素很多，概括起来主要有以下四个方面，1、定位不够明确，2、关系不够顺畅，3、权责不够统一，4、考核不够科学，三、充分发挥我县乡镇街道主
2、体作用的对策建议，要充分发挥我县乡镇街道的主体作用，必须结合我县实际，综合分析，破解难题，合力推进，1、准确定位，加强规划引导，善各项配套机构和措施，2、理顺体制，提升综合能力。为进一步深化“小县大城”核心战略，我县于去年9月实施了新一轮乡镇行政区划调整，将14个乡镇调整为3镇3乡4街道。通过区划调整，打破体制性障碍，对加快我县城乡一体化建设，降低行政成本，提高行政管理效率，增强城市发展后劲，进一步促进全县经济社会发展，推动“小县大城”向“小县名城”跨越具有深远意义。在新的行政管理体制下，如何更好地发挥乡镇街道的主体作用，推进我县经济社会又好又快发展，是当前面临的一个新课题。为此，县政协组织调
3、研组深入全县各乡镇、街道和阳光便民服务中心，对新格局下乡镇、街道主体作用发挥问题展开调研，分析存在问题，提出对策建议。供县委、县政府决策参考。一、充分发挥主体作用是新时期对乡镇街道工作的新要求 科学合理的行政区划调整将提高区域经济社会发展的速度和质量，在推动区域经济发展中具有不可替代的重要作用。我县于去年实施行政区划调整，其目的，就是通过合理的乡镇撤并，破解乡镇数量多、规模小、布局散，要素流动受限、行政成本过高、区域发展不平衡等问题；通过撤城关镇建街道办事处，实现城市和社会管理的“脱胎换骨”，使行政区划格局更好地适应“小县大城”和统筹城乡发展的总体方向和要求。完成行政区划调整，为我县进一步拓展
4、发展空间、增强发展后劲，进一步降低成本、提升效率，统筹城乡社会管理、提升城区管理水平和生活品质等创造了基本条件，同时也对乡镇街道的工作提出了新的要求。乡镇街道应适时在多方面做出调整，利用区划调整创造的有利条件，激发发展活力，发挥主体作用，在新的平台上加快经济社会发展。从一年来乡镇街道以及阳光便民服务中心的运行情况看，我县行政区划调整是成功的。全县乡镇、街道和几个阳光便民服务中心运行平稳，干部、群众思想情绪稳定。基层干部群众普遍认为区划调整的好处非常明显，主要表现在三个方面：一是产业特色更加鲜明。通过行政区划调整，整合了片区资源，使得乡镇产业形成规模、凸显优势，利于引进大项目、形成大产业。如石塘
5、镇茶叶、板栗、油茶等三大产业规模均居全县首位；崇头镇的旅游、高山蔬菜、食用菌，紧水滩镇、赤石乡的旅游等产业特色鲜明、优势明显。二是要素配置相对均衡。区划调整前，xx镇“一镇独大”，而且全县乡镇多，一些小乡受资源、项目、资金等要素限制，发展困难问题较多。如今3个镇、3个乡、4 个街道分别处在同一层面，要素配置相对均衡，部门在各方面的扶持也都有明显改变，有利于乡镇、街道形成竞争态势。三是管理 效率明显提高。通过撤并原大湾乡、大源乡等常住人口不足千人的小乡，减少乡镇数量，精简乡镇机构和人员，从而改善了行政管理职能，降低了行政成本，提高了管理效率。撤xx镇建街道办事处，改变了原来xx镇因管理范围过大而
6、顾此失彼的状况，相对强化了对城市和市民的管理，使得服务管理工作更加直接和高效。我们在调研中也发现，区划调整后的乡镇、街道，管理格局虽然发生了明显变化，但绝大部分的乡镇、街道的工作内容并未发生多少改变。如xx镇撤销后形成的4个街道办事处，大体上依然沿用了乡镇的管理体制和运行模式开展工作。而且，部分基层领导干部在新格局下对乡镇街道工作提出的新要求缺乏深度思考，对职责定位存在困惑，对干什么、怎么干缺乏思路和推进措施，特别是目前的权责分配、管理模式等客观因素，很大程度上影响了乡镇街道主体作用的发挥。对此，县委、县政府应引起高度重视。二、当前制约我县乡镇街道主体作用发挥的主要因素 在调研中了解到，当前制
7、约我县乡镇街道主体作用发挥的因素很多，概括起来主要有以下四个方面：1、定位不够明确。一是没有制定与区划调整相配套的实施办法。我县的区划调整虽然已经完成，并平稳运行了一年时间，但至今未出台相应的实施办法来明确定位乡镇街道的职责。特别是撤xx镇建街道办事处，目的是实现行政管理职能的转变，进一步提高城市管理和服务水平，提升市民生活品质；同时适应“小县大城”核心战略要求，为进城农民承担属地管理责任，使进城农民和谐融入城市，真正享受到城市生活，真正化农民为市民。对于我们欠发达地区，照搬发达地区城市街道的管理模式是不现实的，尚且我县的4个街道还有不同的特点，不仅仅有城市的市民，其区域内还有部分行政村和农民
8、。因此，街道办事处在没有好做法可借鉴，且职责又未明确的情况下，只能沿用乡镇的一套管理模式开展工作。显而易见，如果这种状况长期得不到改变，撤镇建街道的目的就不能真正达到。二是发展规划未及时调整。规划对一个地方的发展具有引领作用。乡镇一级应在发展思路、发展目标等方面与上级保持一致性，应在县级规划的指导下，结合本地实际制定中长期发展规划。而区划调整后，县里的各类规划至今未做相应的调整，许多乡镇因此对产业定位、发展方向等模糊不清，难以及时做科学的规划调整。2、关系不够顺畅。一是部门与乡镇街道之间。现行体制下，部门的位置多数情况下仍然摆在乡镇街道之上，部门掌握着资金、项目、技术、审批权等重要资源和权力,
9、有些工作需要乡镇街道“向上走程序”，这既影响工作效率，又增加行政成本，长期导致资金、项目的分配不平衡，不利于整合资源和推进乡镇街道可持续发展。二是乡镇与阳光便民服务中心之间。目前，赤石乡、石塘镇、紧水滩镇等乡镇阳光便民服务中心负责人均为乡镇班子成员，工作是由乡镇统一领导、统筹安排下开展，比较有序和顺畅。而崇头镇下设的4个服务中心负责人虽为正科级组织员，但非镇领导班子成员，只负责服务中心工作；况且4个服务中心在人员减少、职能弱化的情况下，仍基本上承担原乡政府的工作，在具体工作中却需通过镇相关领导与部门协调沟通，这种运作模式和工作关系上的不顺，使服务中心干部缺乏归属感，长此以往，将不利于乡镇工作的
10、整体推进。三是街道与社区之间。xx县社区专职工作者管理办法（试行）（云政办发xx28号）规定（以下简称管理办法），街道负责对社区专职工作者的日常管理、考核，福利待遇发放及社会保险办理等工作，而人员经费由民政按月拨付给街道，同时社区之间的人事调配和档案管理由民政部门负责。在调研中，街道反映，按照管理办法对社区实施“双重管理”，一定程度上会影响城市管理服务等相关工作的开展。3、权责不够统一。乡镇、街道普遍反映缺乏事权、财权等权力，工作难开展。在事权方面，不论是作为一级政府的乡镇，还是作为县政府派出机构的街道，因受法律法规限制，没有行政审批、行政执法等方面的权力，从而存在工作有任务、落实无抓手、关系
11、难协调等困难。近年来，部门虽有放权，但大多是下放工作和责任，审批和决定权依然在部门手中；有些部门虽然工作延伸到基层，设置了机构，也安排了人员，但依然不能一站办理。如街道办事处在城市管理中要承担相应的责任，但因街道无执法权，使管理工作难以到位；又如一些部门把本应由自己承担的工作，按“属地管理”的名义落实给乡镇街道，而乡镇街道因缺乏职权或执法权等必要条件，工作陷入两难境地。在人事方面，乡镇街道一些站所由部门管理，乡镇街道对其没有人事决定权，在工作中不能很好地调动和使用。且一些站所人员编制被压缩，“一人多岗”情况明显，在业务指导和技术服务工作上力不从心。在财权方面，我县目前的乡镇财政管理模式是“乡财
12、县管，村财乡管”，一级管一级。这虽有利于规范和节约乡镇支出，降低乡镇财政风险，但因在许多方面卡得太死，使乡镇经费支出受限，无充分的自主权，加上本身财力不足，一些当地急需建设的公共项目无法实施，向上向外争取项目、资金等压力较大，这必然影响到乡镇职能作用的发挥和干部工作的积极性。4、考核不够科学。考核是推进工作落实和确保工作目标实现的有效手段。但近年来，对乡镇街道考核有越抓越细的趋势，其设置不尽合理、不够科学之处也逐渐显露出来。一是内容脱离实际。许多部门在制定任务和指标时，大多机械分解上级下达的任务和指标，较少考虑当地的实际和各地的差异，这是与科学发展相违背的。比如，一些乡镇对近年来县政府下达的农
13、村危旧房改造任务、茶叶种植面积等考核指标有看法，认为不切合本乡镇的实际，但为了考核有个好成绩，又不得不去落实。因为不符当地实际，老百姓往往难以接受，落实工作难度极大，有时乡镇街道只得出钱包办完成，不仅造成人力、物力浪费，而且在基层造成不良影响。二是责任偏差错位。一些部门为了乡镇街道重视其工作，往往千方百计争取将自身工作纳入县政府对乡镇街道的考核之中，直接将工作任务和责任转嫁给乡镇街道，让乡镇街道有苦难言。上级一些部门也时常到乡镇街道明查暗访，严重牵扯乡镇街道精力，影响乡镇街道工作正常开展。三是考核偏重形式。一些考核不注重平时的检查指导，而在年终时要求准备一整套一整套的书面资料，一定程度上是搞形
14、式主义，以资料代替工作，乡镇只能应付甚至造假。分析造成考核不够科学的原因是多方面的，既有省、市等上级党委、政府部门造成的原因，也有我县自身的因素，最主要的是上级给下级下任务、定指标时不了解基层实际、也未充分考虑各地实际，往往搞“一刀切”。尽管县有关部门也反映在考核内容和指标设置上出于无奈，我县也曾多次对考核体系进行调整，但多有反复，到如今，因为考核，上级和部门在一定程度上已成了乡镇、街道工作的主导者，乡镇街道只需或只能根据考核的指挥棒去开展工作，被动应付，无需或难以发挥主体作用，真正做到立足当地实际谋划项目、实施项目，发展特色经济。三、充分发挥我县乡镇街道主体作用的对策建议 要充分发挥我县乡镇
15、街道的主体作用，必须结合我县实际，综合分析，破解难题，合力推进。当前，我们建议要重点抓好以下几个方面：1、准确定位，加强规划引导。乡镇街道经济社会又好又快发展的首要任务就是准确定位发展方向，科学规划发展路子。区划调整后的乡镇、街道各自都已具有不同的特色与优势，而这特色与优势还缺乏科学的规划引导，县里要及时根据区划调整后的情况变化，结合今后一个时期全县发展重点和方向，尽快对县域总体规划等进行调整，进一步明确不同区域的主体功能定位。同时，要明确规划的引领作用，以规划安排项目，避免“先项目、后选址、再规划”的错误方法。各乡镇街道要在县级规划引领下，结合本乡镇街道实际制定发展规划，进一步明确发展重点和
16、工作目标，在此基础上，根据不同区域功能定位，寻找产业集聚、人口集聚等不同的突破口，突出优势，强化产业，走出一条充分发挥特色优势的乡镇街道科学发展新路子。要抓紧研究切合xx实际的街道和阳光便民服务中心的运行模式，及时制定与区划调整相配套的实施办法，明确街道和阳光便民服务中心的职责，完 善各项配套机构和措施。2、理顺体制，提升综合能力。管理经济是政府职能的重点之一，如何管好，其中非常重要的就是在保证政令统一、步调一致地建设经济社会的前提下，理顺与上下级、与部门之间的关系，并对乡镇街道合理、适度和有效地下放权力，赋予更大的发展自主权、决策权。首先要理顺关系，实现权责统一。一是理顺部门与乡镇街道之间的关系。要着眼增强乡镇街道综合能力，强化乡镇街道在农村发展、城市建设和管理服务中的主体地位，部门必须下放事权，将可以下放的尽可能迁移、授权或委托给乡镇街道，暂时不能下放、授权或委托执行的权利，应设立工作协调配合制度，并实行条块联动，使乡镇街道责任和权
