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1、从公共政策体制及运行看城市住房问题以社会政策的视角看问题，在社会领域老白姓拥有六项基本权利生存 权、健康权、受教育权、工作权、居住权和资产拥有权。其中两项一一居住权和 资产拥有权，都与住房问题直接相关。对国人来说，居住权可能比较容易理解， 但另一项基本权利，亦即资产拥有权，也许更重要。古人曰“安居乐业”，“安 居”是排在“乐业”之前的。从某种意义上说，也只有“安居”，才能“乐业”， 因为只有当大多数（譬如60恕上）老白姓都有了自己的“坛坛罐罐”，古人 说，“有恒产者有恒心”，构建和谐社会就有了物质基础。而近年来，随着无处不在的房地产宣传，在“主流意识”中，“房地产政策” 几乎等同于了 “城市住
2、房政策”。而实际上，住房政策届于社会政策的范畴，不 同于届于经济政策的房地产政策，特别是解决中低收入群体住房问题更需要社会 政策。回看我国二十年的住房发展，最主要的变化是从租赁型向购买型房地产的转 变。我国住房从1984年开始实施货币化，到现在25年了，进程比较快。人均的 居住面积从原来的6.7平米到了如今的近30平米，不仅面积增加了，功能和条 件也都改善了。改革开放以来，特别是 1998年国务院决定进一步深化城市住房 改革，我国的房地产业也随之逐步发展成为国民经济的支柱产业。房地产业为解决白姓安居乐业、城市面貌的改善和带动产业发展作出了重大贡献。统计数据表 明，房地产业在投资当中占20%-3
3、0%勺份额，对拉动GDPt曾长发挥了重要作用。 在住房公共政策方面，2007年国务院出台了关于解决城市低收入家庭住房困难 的若十意见，明确了我国要建立与完善住房公共制度， 再加上后来出台的廉租房 管理办法，应该说现在已经明确地规划了以住房保障为主要内容的住房公共政策 的发展方向。一个综合的住房战略是至关重要的， 社会问题乂与之息息相关。政府的作用 是什么呢？是监管者，还是促进者，还是提供者呢？这是政府接入的范围， 从低中收入的家庭以及公共租赁住房， 住房拥有权、所有权计划。我国目前已初步建 立起住房制度的法规框架，对住房及住房保障制度的实施进行相应的规范。而全 国性住房政策的制定涉及国务院多个
4、部委，如自 2003年以来，建设部联合财政 部等相关部委，相继出台了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法、廉租住房租金管理办法、城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法， 构成了目前廉租房制度的法规体系；2004年建设部、国家发改委、国土资源部 和人民银行联合颁布的经济适用住房管理办法对经济适用房的相关管理进行 规范；2006年5月29日，国务院九部委（建设部、发展改革委、监察部、财政 部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局、银监会）联合出台了关于调 整住房供应结构稳定住房价格的意见（37号文）。而经过大部委改革后，原 建设部的职责划入了住房和城乡建设部。此外，各地方在住房制度实施过程
5、中， 在现有住房政策框架内不断探索出符合地方实际的住房保障方式。如宁波的限价商品房政策，通过限定销售价格、限定户型规模、限定销售对象，解决了部分住 房困难家庭的问题，同时在一定程度上平抑了市场总体房价；上海2005年提出的“两个1000万工程”，即1000万配套商品房和1000万中低价普通商品房， 一个专供动拆迁家庭，一个惠及中低收入家庭；天津的经济租赁房政策，作为过 渡性安置住房，向城市拆迁低收入家庭出租；北京的拆迁和保障相结合的政策， 对被拆迁户中的低收入家庭给予贴息贷款； 山东日照的购房货币化补贴政策，在 现有经济适用房政策的框架内，将每年计划用于建设经济适用房的土地公开出 让，所得土地
6、收益直接补贴给低收入家庭通过市场购房。 各地方的这些有益尝试 丰富了我国住房保障制度的实现形式， 促进了低收入家庭住房问题的解决。 综合 来看，地方性住房政策的出台一般涉及建设、规划、房管、国土、地税、人民银 行等部门。目前，我国虽然住房商品化政策不断落实见效， 住房保障制度基本建立，但 依然存在一些突出的问题。随着改革开放近30年经济的持续发展，行业、地区、城乡之间收入逐渐 拉大，中低收入家庭收入增长滞后于经济增长速度，城市低收入家庭、经过房改以后还想改善居住条件的人、刚就业不久的职场新人、进城务工的农民都在埋怨 房价太高、涨得太快。究其原因，主要是在近 30年里，我们一度将房地产政策 与住
7、房政策混为一谈、将房地产调控的重点放在了供应方而忽视了对需求方进行 调控。住房问题因此逐步转化为社会问题和政治问题， 成为影响社会和谐的重要 因素。由于历史的原因和经济发展的原因，我国住房制度改革从实施之初就在某种 程度上担负了拉动经济增长的功能。“房地产是国民经济的支柱产业”， 被地方政府推至极致并演变成畸形。在商品房方面，我国实施住房商品化政策的过程中， 新房供给结构主要由开 发商提供，而开发商的住房供应结构是根据当期利益最大化的原则决定的。完全把住房问题推向市场，让市场自身去调节和完善，过分强调市场这只“无形的 手”的作用，忽视了政府这只“有形的手”的作用， 导致了保障性住房体系的缺 失
8、和长期滞后。从国外来看，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段， 往往 采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资匮缺、经济基础薄弱以及技 术力量有限，私人没有足够的储蓄，彳艮难独立建造和拥有自有产权住房， 这时公 房比例往往较高；当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现中产阶级占 主流时，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高。 但即使如此，政府也没有忘记为中低收入者提供保障性住宅。 然而，我国在目前 经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段， 一度把住房制度改革的 重点放在了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权私有化, 直接把 “居者有其屋”
9、变成了 “居者有其产”， 在认识上存在较严重的偏差。因此，+ 七大报告中提出了 “住有所居”，而不是“住有其产”，就是对我国现阶段住房 状况科学的判断和深刻的把握。在住房保障制度方面，主要问题有：1. 地方政府重视程度不够，住房保障制度覆盖面较小。面对众多的住房保 障需求，作为我国住房保障供应体系的廉租房和经济适用房的供应覆盖比例非常 低，廉租住房的保障面尚不足5%0,经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资 的5知右。二是住房保障制度仅覆盖城镇居民，尚未覆盖流动人口。目前，我 国正处于城镇化快速发展的阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已 达1.18亿。这部分流动人口中低收入人口的比例
10、较大，其住房保障问题目前尚 无明确的政策。2. 住房保障方式重购买轻租赁，保障手段单一。目前主要的保障供应方式 经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，缺乏针对低收入家庭的租赁型的经 济适用房。住房保障手段单一，以建设为主，其他财政、金融、税收等保障手段 滞后。对比国外政府住房保障一般做法，其通常采用财政、金融和税收等多种手 段和措施给予支持。如日本为解决低收入家庭住房问题， 综合运用财政和金融手 段发放低息贷款，贴息由财政部门承担。还包括税收优惠政策，对居民购建符合 国家政策及技术规范要求的住宅，在还贷期内还款的数额可在个人所得中扣除， 个人住宅取得的定期收益免征所得税。 而我国目前住房保障
11、制度缺乏金融、 财政 和税收方面系统配套的支持政策，单一的住房保障手段很难适应多层次的住房保 障需求。3 .住房保障制度没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。目 前，廉租房制度尚未建立稳定的资金渠道，财政资金支持不足、来源渠道不规范、 资金不稳定。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈。4. 住房档案和收入信息系统不健全，无法准确界定住房保障对象5. 退出机制操作难以实现，造成福利固化。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户， 享受的保障住房 或者退出或者应相应减小面积
12、，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有 退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制也往往很难操作和执行。目前住房保障制度在逐步落实当中，现在的任务是政府怎样继续在财政上 支持和适当扩大住房保障的规模。 同时，应从法律上明确住房保障的对象、 保障 的标准、保障的水平、保障资金的来源、专门的管理机构以及对违法违规行为的 处罚措施。另外，城市化的发展，无论从战略，还是公共政策集合这样一个角度 去看，当你把这些公共政策集合在一起的时候， 你们会发现他们之间的矛盾非常 多，彼此是冲突的。从政治学意义上讲，部门之间的相互制约是有利于实施的， 它届于一个制衡的作用，但是如果从贯彻落实的角度上去看，可能会遇到很多的 问题。因此，城市住房政策的进一步完善和落实也需要住建、 财政、国土、规划、 税务、银监等多部门多方面的配合与共同促进。
