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1、银行监管事业中国银监会的成立，是从我国金融实际 出发，深化金融改革、加强金融监管的一个重大举措。成 立两年多来，银监会为推进银行业改革开放 和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的 工作主要表现在两个方面：一是规制，即法 规建设;二是监督,即实施。这也正是银行 业监督管理法对银行监管机构界定的职责。首先,监管法制建设取得重大进展。截 止到今年4月底，共发布了 127件规章制度 和规范性文件，在银行业监督管理法和商业银行法的基础上初步建立了以资本 监管为核心的审慎监管体系。其次 ，狠抓落 实，持续监管取得新成效。在银行业全面推 行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信 用社贷款五级分类试点工作；落实
2、降低不良 贷款各项措施，高风险中小金融机构风险处 置工作也在继续推进。此外，银监会积极推 动金融制度和业务创新。借鉴国际经验 ，引 导我国有关政策性银行和商业银行加快面 向小企业的金融产品和服务创新等等。这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初，银 监会就明确了把“通过审慎有效的监管保 护广大存款人和金融消费者的利益”作为 监管的第一目标以及“三管一提高”的新 的监管理念，即“管法人、管风险、管内控、 提高透明度”。实际上，我们常说的理念就 是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基 本原则目前国际上已形成共识，这就是1997 年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核 心原
3、则。核心原则同样存在面临与时俱进的 问题。目前针对核心原则的修改工作 ，正是 与时俱进的具体表现。对照核心原则，检查 我们监管实践，既可以发现问题，又可以明 确方向，找到可行的解决方法。根据银监会的文件和会领导的讲话，银 监会“三管一提高”的新的监管理念的内 容如下：所谓“管法人”，即考虑到银行监 管指标集中体现在法人层面、 银行内控制度 主要由法人制定、各类风险主要由法人承担 的实际，所以需要改变过去总部监管总部、 分支机构监管分支机构的分割监管方式,实 施法人集中监管。所谓“管风险”，即在加 强对银行机构合规性监管的基础上,把监管 着力点放在风险的防范和化解上，进而做到 在资源分配上以风险
4、为基础，风险大，多监 管，风险小，少监管。所谓“管内控”，即严 格监管银行内控制度建设和执行情况，提高 银行的自控能力。所谓“提高透明度”，即 要求银行真实、规范披露信息，让监管部门 知情，让存款人知情，让社会公众知情，借此 强化市场约束。同时，逐步提高监管部门自 身依法行政的透明度。应该看到，“三管一提高”的监管理念 有效指导着银监会的监管实践。然而，随着 对我国银行业监管工作的逐步深入和监管 水平的不断提高，银监会在深入贯彻监管新 理念方面要做的工作还很多，面临的挑战也 很大。一、“管法人”“管法人”并不完全等同于国际视野 上的“并表监管”。所谓“并表监管”，是 指监管当局对银行内的所有业
5、务进行适当 的监测并认真落实审慎监督各项原则，从机 构角度看，其中不仅包括银行的国内法人还 包括银行的国外分行、各类附属机构和合资 机构。从业务范围上看，监管当局应该审查 银行直接或间接从事的各项银行和非银行 业务，以及国内外机构从事的业务。在一定程度上，银监会提出的“管法人” 是指对单个银行法人实体的监管，但从总体 风险的把握、防范和化解来看，即从并表监 管来看，一方面，银监会需要制定合理规划， 要求银行法人向监管部门报送并表数据和 管理信息，强化对银行法人实体的监管。另 一方面，银监会要加强与证券、保险等监管 部门的沟通，了解银行集团所属的各类非银 行金融机构的风险状况，评估其对银行的影
6、响，并视情况采用适当的监管措施。具体来 说，实现从“管法人”到并表过渡，银监会 要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联 席会议制度的作用，根据“三会”在金融监 管方面分工合作的备忘录，落实好分业监管 体制下的监管分工合作框架。目前各监管部门的合作还是停留在互 相“通气”的阶段，在监管工作的开展中， 各个部门监管各自分管的行业。从实现对银 行有效的并表监管来说，要做的工作还很多。 实际上，国际经验也表明，并表监管能力较 弱是许多国家共同的软肋。应该看到，目前银监会提出的“管风险” 的主要内容是强化审慎监管，而重点又放在 解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导
7、 银监会工作的“监管四部曲”，即“提高贷 款五级分类的准确性-提足拨备-做实利 润-资本充足率达标”。更为具体地来说，首先,银监会督促商业银行根据风险变化情 况,及时调整贷款质量形态，提高贷款五级 分类的准确性和规范性，特别考虑到近期出 台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的 新举措；其次，严格执行充足的拨备制度，要 求商业银行足额提取各类损失准备，加大损 失类贷款的核销力度，做实利润；再次，鼓励 商业银行增资扩股、发行次级债，使资本充 足率达到8恕上，从而恢复银行的稳健性。然而“管风险”并不完全等同于以风 险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”， 是一种基于对银行主要业务线的识别和全 面了解，
8、以及对各主要业务中可能存在的风 险按类别进行风险水平、风险发展方向和风 险管理能力的分析评估,在此基础上规划监 管行动和检查方案，确定风险评级并采取监 管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻 式的监管方式。这种监管观念对于发达国家 来说，也是近几年才系统建成并付诸实施的。 而对于中国银行业来说，只有全面完成了整 个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后 才可能具备向以风险为本监管过渡的客观 条件。三、“管内控”商业银行内部控制是银行为实现经营 目标，通过制定和实施一系列制度、程序和 方法，对风险进行事前防范、事中控制、事 后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量
9、 工作：制定并修改完善冏业银行内部控制 指引；促进商业银行不断完善公司治理结 构;促进商业银行加强风险管理；促进商业 银行加强信息披露；加大对商业银行内部控 制的评估与监督等等。 我国商业银行的内部 控制也有了较大的改善。但是，商业银行内部控制机制的完善和 内控效率的提高不是J蹴而就的事情 ，需要 经过长期的努力才能实现。首先，商业银行 应该按照商业银行内部控制指引进一步 加强内部控制的制度建设。 在各项业务和管 理活动中制定明确的内部控制政策 ，规定内 部控制的原则和基本要求；着力培育内部控 制文化。其次，商业银行应该将内控和内审 结合进行。为此，银监会即将出台银行业 金融机构内部审计指引,
10、督促商业银行建 立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审 计队伍，从商业银行内部构筑防范风险的防 线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系 进一步提高内部审计的独立性和内部审计 质量，树立内审权威，并建立内审部门与银 监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是 拟上市的商业银行应该结合本行的情况，认 真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导 原则组建专门的合规部门，以强化和改善商 业银行的内控管理，从根子上减少各类大案、 要案和违规事件的发生。四、“提高透明度”“提高透明度”的监管理念，要求增强 商业银行的透明度和银监会自身的透明度。 2003年商业银行信息披露暂行办法要求 商业银行按照规定披露财务会计
11、报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等 信息；商业银行资本充足率管理办法要 求商业银行进行资本充足率相关方面的披 露,内容包括风险管理目标和政策、并表范 围、资本、资本充足率、信用风险和市场风 险。目前，银监会已经做到按季披露主要商 业银行不良贷款的汇总数据，而且在制定法 规时主动征求商业银行的意见。然而，我们应该看到，在近期要求我国 商业银行完全达到上述办法的要求较为艰 难。到2004年底,按照资本充足率新标准达 标的银行仅有30家。上市银行特别是境外 上市的银行的信息披露与银监会要求的差 距较小，而其他非上市银行的信息披露与办 法要求还有比较大的差距。 这也表明只有财 务状况较好
12、的银行能够更加充分和真实地 信息披露，而财务状况欠佳的银行则难以做 到。因此,对于商业银行的信息披露，客观上 还要实事求是，采取审慎的态度，充分考虑 到信息披露的结果可能对市场信心造成的 负面影响和冲击。在提高银监会自身依法履行职责的透 明度方面，有不少国际先进经验可以借鉴。 提高监管部门的透明度可包括：向公众及时 披露监管政策法规及相关的解释条文；向公 众披露内部决策的分析框架；向公众披露用 于监管决策的数据信息等等。由于我国银行 监管部门的经费来自对被监管对象收取的 费用，经费的使用情况也应该有一定的透明 度。由此可见，银监会成立后短短两年时间 内，中国银行业监管水平已经得了迅速的提 升，但是从全面履行银监会各项新理念的角 度来看，要做的工作还很多。在认真借鉴国 际成功监管经验的基础上，银监会对如何全 面提升监管水平已经形成了清楚的认识和 中期战略考虑。在客观自我评估我国银行业 遵守有效银行监管核心原则情况的基础 上，银监会提出，到2006年底,我国要建立起 有效银行监管的重要基础，到2012年基本达 到核心原则的各项标准。我们应该看到，提 高银行监管的水平和有效性不仅仅是一个 目标，而更是一个过程，转轨中的中国银行 业监管事业正逐步完善，但任重而道远。银 行监管事业
