生态补偿财税政策

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1、生态补偿财税政策摘要：随着经济的快速发展，生态资源 破坏加剧，环境污染严重，生态补偿成为经 济发展过程中必须考虑的问题。生态补偿财 税政策是生态补偿机制的重要组成部分。从 财税视角考察生态补偿的路径，应进一步完 善生态税收制度；构建多层次的生态补偿财 政分担体系；建立财政补贴、财政投资有机 融合的财政补偿机制；完善生态补偿财税政 策的配套措施；建立基于市场经济背景下的 生态补偿机制，实现经济、社会、环境的和 谐发展。关键词：生态补偿；财税政策；路径分 析生态补偿最早是一个自然科学的概念, 后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作 为保护生态环境的一项经济手段，是20世 纪-50年代以来开始出现并

2、逐步成为环境政 策的一个重要领域，其核心内容是生态保护 外部成本内部化，建立生态补偿机制，改善、 维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利 益者因保护或破坏生态环境活动产生的环 境利益及其经济利益分配关系，以内化相关 活动产生的外部成本为原则的一种具有经 济激励特征的制度。财税视角下的生态补偿涵义更加广泛, 其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促 进人与自然和谐相处为目的，运用财政税收 手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经 济利益关系的制度安排。财税政策是生态 补偿机制的重要组成部分，因此从财税视角 下考察生态补偿路径，有助于拓宽生态补偿 的理论思路和操作渠道。一、生态补偿与生态税收政策生态补

3、偿资金筹措渠道是多方面的，但 生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外 先进的生态税收建设经验，完善生态税收政 策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收 体系，是税制改革的要求，也是经济、社会、 环境和谐发展的需要。完善资源税1拓宽资源课税范围。应扩 大资源课税的课征范围，征税范围除包括自 然资源中矿产资源和盐之外，应开征水资源 税，以解决我国日益突出的缺水问题。开征 森林资源税和草场资源税，以避免和防止生 态破坏行为。将稀缺性的可再生资源纳入资 源税征税范围。扩大土地征税范围，将在农 村占有土地用于非农业生产纳入土地使用 税征税范围之中，对于农民居住用地给予税 收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税

4、收负 担。2建立多层次的资源课税体系。完善的 资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生 产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料 而生产的产品及对其产生的废弃物处置的 整个过程。可在各个环节，根据各自的特点， 设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。在开采阶 段，可以设置资源税。引导资源的合理开发， 限制在资源开采过程中发生“采富弃贫 的现象。在生产阶段，设置生态税。首先在 生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再 生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原 料进行生产的行为征税；对生产过程中使用 替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据 生产过程对环境的影响，限制生产行为对自 然环境产生的污染

5、，避免走西方发达国家在 工业化过程中所走的“先污染，再治理”的 弯路。对产品的消费行为，可以通过科学地 设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进 行限制或鼓励，通过引导消费行为，诱导消 费方向，间接影响资源品在生产中的运用和 资源的开发。这种间接作用在市场经济条件 下效果更好。对废弃物的处置征收环境保护 税，使企业产生的外部成本通过税金的形式 集中起来，为国家治理环境提供资金保证。 通过上述各环节的协调统一，实现资源的合 理开发和有效利用。3合理设计资源课税的计税依据和税率。 对资源课税的计税依据和税率的合理配置 可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为 计税依据，设计合理的定额税率，在这一层 次

6、主要解决对绝对地租的分配问题。即所有 权垄断应取得的收益；然后，再按销售价格 为计税依据，设计合理的比例税率，在这一 层面上解决相对地租，即经营垄断带来的超 额利润。将资源课税的计税依据从销售数量 改为开采量，使企业积压的资源产品也负担 税收，增加了企业的成本，使企业从关心本 企业微观效益角度合理安排资源的开发，引 导企业珍惜与节约国家资源，避免过度开采。 以销售价格为计税依据，使资源课税的税额 随着资源的价格的变动而变动，价格杠杆和 税收杠杆相互协调，发挥调节作用。调整消费税为了增强消费税的环境保 护效应，筹措生态补偿资金，应对现行的消 费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天 然气、液化气、

7、煤炭等二氧化碳排放量大的 能源类产品作为应税消费品；把一些可能造 成环境破坏的产品纳入征税范围，达到以较 低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提 高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费, 推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不 同排气量的小汽车适用差别税率的基础上， 应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气 净化装置而实行区别对待，并应明确规定对 使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促 使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。开征环境税在生态经济建设过程中，各 国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制 建设的最佳结合点，环境税收政策日益发挥 重要作用。各国政府的生态环境税大致可分 有以下几种：1

8、对污染排放物进行课税。征收此类税 的目的是利用税收政策限制或禁止某些经 济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫2对有污染环境后果和资源消耗较大的 产品征税。征收此类税的目的在于通过课税 促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料, 并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放, 减轻环保压力，并能节约能源。主要税种有 润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税等。3对造成其他社会公害的行为征税。如 为了控制噪音对人类生活环境的危害，针对 飞机和工业交通所产生的噪音，根据噪声水 平和噪声特征征收噪音税；为减少城市交通 压力，改善市区环境开征拥挤税。仇）随着科学发展观的全面落实，在我国开 征环境税已经非常必要。目前，我

9、国环境税 课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和 固体废弃物。对于一些高污染产品，可以以 环境附加税的形式合并到消费税中。在开征 环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜 过细，税率结构也不宜太复杂。可考虑将现 行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市 生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境 保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。完善排污收费制度逐步扩大排污收费的范围，将各种污染 源纳入收费范围内，制定严格的征收标准， 加大收缴力度。按照“污染者付费原则”， 将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按 照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则, 建立公平合理的生态补偿机制。二、优化生态补偿财政投入政策地

10、区之间的经济发展不平衡，生态补偿 资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大，有 效解决这一问题的主要手段是建立健全生 态保护财政转移支付制度。财政转移支付是 生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的 手段。生态补偿财政转移支付的几个相关问 题1转移支付规模。在安排财政转移支付 生态补偿资金时，首先应合理确定转移支付 规模，一方面在总量上要有足够的数量保证, 解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡 和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实 现各地的基本生态补偿公共支出的均衡；另 一方面，生态补偿财政转移支付应有上限， 如果转移支付规模太大，超出了合理范围， 会在资金分配过程中造成交易成本无谓增 加和效率损失

11、。财政转移支付的额度应使财 政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政 府的控制力，又使损失的效率最小化。2转移支付对象。中央的生态补偿财政 转移支付应在全国范围内根据需要确定重 要支持对象。西部和三江上游地区的天然林 保护和退耕还林还草工程对全国的生态安 全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿 的重点地区。各级地方政府根据本地经济发 展和环境污染的实际情况，在本级预算范围 内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对 象。3转移支付结构。随着经济的快速发展 和环境污染情况的加剧，在加大财政调控力 度的同时，应优化生态补偿财政转移支付的 结构。以科学发展为主线，注重加强政策引 导，着力推进结构调整、节能减排

12、、自主创 新，促进经济发展方式转变。构建多层次的生态补偿财政分担体系1中央政府财政转移支付。中央政府在 安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针 对全局性的补偿问题，将全国作为一盘棋, 通盘考虑，加大对中西部地区、生态效益地 区的转移支付力度，改进转移支付办法，突 出对生态地区的转移支付，设立重点生态区 的专项资金和西部生态补偿与生态建设基 金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性 转移支付办法，促进县域经济的协调发展。2省级财政转移支付。省级生态补偿财 政转移支付应根据本省具体情况，合理安排 财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、 分配使用原则和专项资金的使用范围等内 容。重点是对重要生态功能

13、区的支持，关注 本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环 境整治与保护专项资金，整合现有市级财政 转移支付和补助资金。在资金安排使用过程 中，市级各部门明确倾斜性的生态环境保护 项目，结合年度环境保护和生态建设目标责 任制考核结果安排项目。根据当地排污总量 和国家环保总局公布的污染物治理成本测 算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年 度辖区内环境污染治理成本的一定比例安 排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本 地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可 在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。 设立这种多层次的补偿资金可以对地方环 境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的 互动机制。3建立乡镇财政保障制

14、度。首先，针对 由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减 少的现状，县财政通过转移支付补足乡镇生 态补偿资金缺口。其次，针对部分乡镇在保 护生态环境方面所做的牺牲，县财政应将增 加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政财政投人是构建生态补偿机制的重要 组成部分，财政应根据不同的生态保护和生 态补偿的要求，以不同的形式，制定不同的 财政补偿投入政策，采取不同的措施，加大 对环境保护建设的投入力度，补偿维持生态 环境良性循环的公共资金。建立财政补贴、财政投资有机融合的财 政补偿机制对于外部效应较大的公用设施、能源、 交通、农业以及治理和治理污染等 有关国计民生的产业和领域，财政投资应采 用直接投资方式进

15、行，以提高国民经济的整 体效益。对于收益率较低的生态保护项目， 市场机制发挥作用有限，应采取财政补贴方 式，使这些项目的收益率能够有利于调动投 资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴 的方式可以直接的补贴方式支付给投资于 生态保护和生态维护的项目或投资者，也可 以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴，或者采 取以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金 的引导作用。三、建立生态补偿财税政策的配套措施 完善生态补偿法律体系目前，我国生态补偿的各种法律规定散 见于一些不同层级的法律、法规和规章之中, 到目前为止还没有一部生态补偿的基本法 律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、 基本制度、主体、对象、范围、标准、

16、方式、 资金来源等作出总体性规定，而且，现行的 生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿 政策在保护生态环境方面发挥着重要作用， 但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强 制性。要解决生态服务提供者与受益者之间 在环境资源利益分配上的不公平问题，应该 尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法， 明确补偿主体的法律义务和责任，创建和完 善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法 律制度上确立由生态服务功能的受益者支 付生态效益的相应费用，解决无偿享有生态 服务或环境效益的问题，并弥补生态环境保 护者的损失。同时，在法律上进一步完善由 生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏 的负外部性或将外部性成本内部化，并对环 境违法行为进行重罚，提高违法成本。在依 法治国的大环境下，法律制度作为必不可少 的“硬约束”，在生态补偿方面将发挥不可 替代的作用。建立多层次生态补偿资金渠道除了通过生态税收筹集生态补偿资金 外，应使生态补偿资金多元化，为生态补