高中招生指标到校政策的实现过程分析义务教育均衡发展是实现教育平等的基础中招考试作为筛选人才的重要制度之一，蕴含教育公平的要义为深化招生制度改革，加强对欠发达地区的政策倾斜力度，提高薄弱初中学校的优质普通高中和中等职业学校招生名额占比，指标到校政策应运而生2002 年教育部印发的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》提出要"积极探索建立招生名额分配制度";，这是国家首次以文件形式提出"指标到校";政策2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中提出要"实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，切实解决区域内义务教育阶段择校问题";教育部等四部门联合下发的《关于2015年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中再次提出："进一步扩大优质普通高中招生名额分配到区域内初中的比例，防止择校热"反弹";这项旨在促进教育均衡发展、实现教育公平的政策出台后，在适度缓解基础教育优质资源不均衡的同时却未能遏制新一轮不公的势头，反而陷入执行困境因此，有必要对该政策的过程进行系统分析，以探寻实现实质均衡所应消除的隐患，遏制新问题的蔓延，加强政策执行的有效力度。
一、指标到校政策实现过程分析的模型选择高中招生指标到校是指将优质高中的招生名额按一定比例分解到区域内所有初中，以扩大初中成绩优异学生进入重点高中的机会，促进义务教育优质均衡发展随着社会的发展，教育供给与消费者对优质教育资源需求之间的矛盾日益突出指标到校正是国家为缩小教育消费者获得教育资源的差距，整体性提高其受教育的水平和质量而实施的政策措施从当前的实践情况来看，无论是"逆择校";现象愈演愈烈，还是校际教育资源配置不均未得以有效解决，都说明该政策存在一些问题，需从规划过程到执行过程、直至结果进行重新审视笔者借助温特的"规划过程与执行结果模式";模型（图1），以系统、全面、融合的视角分析指标到校政策图1 政策规划过程与执行结果模式温特模型属于西方公共政策的第三代研究路径，相比于前两代自上往下或自下往上的单一研究视角，新一代研究模型的分析路径是从政策的规划过程到执行过程、再到执行结果，强调政策的实施过程是一个受多种变量影响的复杂动态过程，应当在各个环节分别考察影响政策执行的各种变量，才能深入分析政策的实质，促进良性产出二、高中招生指标到校政策的实现过程分析规划过程与执行过程作为实现目标的两个阶段，应将二者的相关性作为政策分析的重点。
温特模型试图改变的单一政策分析方向，正是以执行过程与规划过程相互影响的观点看待政策的整体联系性的指标到校政策与受教育者的利益相关度最高受教育者作为政策的相关主体之一，与其他利益主体的博弈及对政策的支持力度作为政策规划中不可或缺的考量因素，影响了政策执行过程的顺畅程度，决定了政策执行结果的效力一）规划过程分析政策的规划过程是与执行过程紧密相联的，规划考虑的因素愈周全，方案可行度愈高，则执行效度愈强指标到校政策在规划中应将实现公平、解决失衡作为基本要义，并在此基础上考虑相关主体对于问题的认可度与妥协性其次，不同主体之间的利益冲突决定了政策执行的难度和强度，也应将其纳入影响因素1不同政策接受主体支持力度呈梯级递减态势温特模型表明，政策执行过程中各相关主体对政策的支持程度决定了政策执行的顺畅程度，即因果理论的有效程度指标到校强调将重点高中指标向农村地区、薄弱学校倾斜，以维护弱势群体在教育体系中的利益对于处于基础教育底端的初中学校而言，指标所带来的不仅是优质升学率的提升，更是优质生源的回流，从而形成了输出与输入的良性优质循环以山西省晋中市为例，市教育局的统计显示，截至2010年10月底，当年全市返回户籍所在地学校就读的学生为 2 308人［1］。
这些在城镇接受基础教育的学生相对于农村校的学生而言，属于优质生源，它的注入带来的是农村学校指标名额的落实和由此而焕发的生机作为政策最大受益者的薄弱学校，固然对政策表示百分百的赞同相应受损最多的是民办校学生，他们以高额的学费进入民办校，目的就是能升入名校而教育部规定的"指标不低于50%";的要求大大降低了这部分学生的选择机会，是为选择优良的学习氛围与升学质量而考取民办校，还是留在地段初中以等待极其有限的指标的降临，这使学生、学生家长因指标带来的两难选择而对政策产生抱怨之声处境更糟糕的是优质公办初中的择校生、特长生，这部分学生将彻底与重点高中的录取指标无缘如广州市就明确规定，各级示范性高中将拿出30%的学位直接分配到全市近600所初中，参与指标到校录取的考生，不享受重复加分和照顾录取政策特长生的优势不再成为加分资本，单靠成绩竞争只会让其进入普通高中不同主体对指标到校政策呈现出不同的支持力度，因此难免出现不同利益主体为自身利益辩护的局面2相关利益主体的价值博弈分析指标到校政策以政府作为政策执行者，以学校、家长、学生作为政策接受者，构成了相关利益主体不同主体的角色不同，利益诉求也就存在着差异。
差异性越小，则政策执行越顺利，即温特模型中的冲突理论所指的冲突性愈高，则妥协性愈大政府作为指标到校政策的执行主体，从2002年首次提出"名额分配";至今，已多次发布涉及高中招生指标到校政策的文件这些文件清楚地表达了政府的利益诉求，即最大程度地实现初中"择校热";的降温，控制人为择校引发的义务教育校际差异的扩大，保障学生平等的受教育权利，促进义务教育阶段初中学校的均衡发展［2］政府作为利益博弈过程中的强势诉求者，试图以指标到校政策实现均衡的教育关怀而教育作为培养人的社会活动，有其特殊性与复杂性，均衡的内涵应该包括内隐和外显两部分外显即政府通过指标到校政策所预期的资源均衡区域、校际公平，而内隐则是更重要的，是学生内心对所期望的公正的体验之所以存在利益博弈，是由于教育均衡的实现难度和复杂程度过大，政策利益取向无法完整权衡政府在解决教育发展无序、择校成风问题而进行政策选择时，过分地夸大了自身的权威，对地方学校、家长、学生的利益考虑欠妥，形成了冲突性的局面这里所说的学校，包括三类，即优质高中、初中名校和薄弱学校薄弱学校作为最大受益者，其利益选择与政府一致而优质高中原本生源整体水平较高的局面被打破，利益受到冲击和损害。
相比于优质高中的输入受损，初中名校在输入、输出两方面面临的挑战更为严峻，一是名额降低带来优质升学率的跌落，二是择校费等经济利益会因家长减少选择此类学校而降低对于学生家长而言，放弃择校、脱离这些原本能让孩子踏进重点中学大门的民办校，也是无奈之举政策的实施可能导致两种结果：一是即使在初中名校就读也未必能升入优质高中；二是即使在其他普通初中就读也可能升入优质高中这两种结果都会让家长的教育投入受损［3］究竟是为孩子选择普通学校，还是继续留在民办校，成为学生家长无所适从的难题二）执行过程分析温特模型强调应以系统、全面、综合的视角分析政策，正是基于政策规划和执行过程的紧密相关性做出的判断和选择温特模型强调在执行过程中注意三种行为不同组织之间影响力的增强、认同感的形成及对目标团体关注力度的加大从政府到学校、再到学生，不同主体之间的利益契合度越高，政策规划所考虑的冲突程度就越低，执行过程中组织与组织之间、政府与目标团体之间的矛盾和问题就越小前文分析表明，指标到校政策规划过程中学生的心理体验被忽视的程度最大，执行中难免会产生不同主体间缺乏认同感、对目标团体关注度不够的问题1不同主体间缺乏认同感新政策致力于解决义务教育优质均衡问题，却忽视了义务教育质量均衡不仅是物质性资源配置的"均";与不同区域、校际之间的"衡";，更是教育内部人际交往所造成的心理均衡问题［4］。
指标到校作为一项与政策接受主体利益息息相关的举措，在应然与实然两个层面要求将其心理均衡纳入考量因素由于规划过程中缺乏应有的关注，各利益主体难免产生分歧，执行过程中不同主体就会对政策方案产生不同的认同感学校和学生是指标到校政策的接受主体对于薄弱学校而言，实现公平有两层含义就教育起点而言，是最大限度地缩小硬件设施、师资力量、办学环境等物质性教育资源与优质学校的差距；就教育结果而言，是提高学生的成绩、升学率这两个层面的公平需求是属于最低程度的公平，在指标到校政策中可以得到极大的满足，因此这类学校会对政策产生较高的认同感对于优质高中而言，其物质性的教育资源已经居于较高水准，其公平诉求是教育过程中的公平，即关注学生的整体发展水平以及学生的心理平衡，属较高层次的公平教育精英化取向下的分数至上观念，早已对受教育者产生了根深蒂固的影响，指标到校政策使未享受指标而进入优质高中的学生因中考分数高于指标生而产生不公平的心理体验因此，在政策执行中这类学校会采取一定的反制措施，如通过控制指标比例等来表达其对指标到校政策的不认同等如广州某学校为保证优质生源占比，拒绝被纳入到分配指标的优质学校范围，正是其维持优质的自我保护措施。
对于初中名校而言，相比前两类学校，这类学校具有一定的特殊性"名校办民办校";源于自主办学体制改革，旨在缓解优质教育资源供不应求的现状，拉动薄弱学校向优质学校靠近，满足了人们的多元化教育需求［5］民办校所追求的公平是通过名校的影响力获取更多的重点学校入学机会这本是一种择校行为，是属于有钱人和有权人的教育投资，而指标到校政策打破了这些学校原有的追求优质的机会，使其沦为教育公平目标的牺牲品，因而这些学校及其学生家长当然不会满足于这种现实，"逆择校";现象正是他们表达不认同心理的无奈之举2对目标团体的行为关注度不够指标到校政策在规划过程中所呈现的梯级支持力度影响了执行过程中不同主体的行为执行过程中，政府对不同主体，尤其是对目标团体的行为给予了较高的关注度，能够适度缓解矛盾、规避问题公共政策所界定的目标群体即政策对象，指由于某个具体的政策实施而必须调整其行为的群体指标到校政策所涉及的目标群体主要是指优质高中和民办校中的学生由于这两类群体在政策执行中面临的行为更新程度及心理变化适度最大，因此应作为重点关注对象优质高中通过提高录取分数线、调整班级结构等方式来规避教学成本的增加及高等教育升学率降低的风险。
2016年是广东省实施指标到校政策的第一年，名校GY中学在所录取的生源分差达47分的情况下，采取让学生自主选择适合自己成绩水平和教学进度的班级的方式来保证教学质量该校共有250个指标生名额，而实际完成率为712%在部分普通初中学生并未享受到政策福利的同时，优质高中仍有大量剩余指标，而这些剩余指标作为优质高中自我保护措施的衍生品，最终造成了优质资源的浪费，却未引起广泛的关注另一目标团体是民办校学生，他们通过"逆择校";来弥补择校机会的缺失这些原本可以通过教育投资获得升入优质初中机会的学生回到普通初中，学习成绩会因普通初中教育质量劣于优质初中而受影响，从而增大了其进入优质高中的竞争性以广州市为例，按照三成学位用于政策性分派的比例，对于非指标生来说，原来全市6万学生可争夺的示范性高中学位将从28万减至2万个，竞争比例将从1:2增至1:3"逆择校";是其为维护自身收益最大化的无奈之举政策规划中所忽视的各群体利益未通过执行中加强对其行为的关注而增大政策的适应性，由此产生了目标团体的消极怠慢态度，影响了政策的执行力度三）执行结果分析1校际教育资源均衡未能实现指标到校政策实现均衡的目标在执行中因各方利益受损而大打折扣。
首先，在指标到校实施之前，优质学校与普通学校、城市学校与农村学校之间便存在着差异这些差异是历史造成的，并不能通过一项政策对弱势进行补偿就能弥补在政策实施之后，物质性资源配置的不均衡现象也并未解决，政策为薄弱学校带来的只是更高的重点高中升学率、优质生源的回流当然，这能在一定程度上吸引优秀教师到校任教，促进学校改善办学条件，。