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1、论经济权力的配置一般认为，市场无形之手;所导致的市场失灵之弊端需要政府有形之手;来予以纠正。但是，如果政府有形之手;干预不当，甚至会造成比市场失灵更为严重的后果。因此，如何有效运用政府这只有形之手;就成为能否发挥政府干预之价值的关键。政府有形之手;的有效运用，在很大程度上取决于政府经济权力的科学配置。实践中，经济权力配置的非科学化主要并非是源于配置主体未认识到应该如何进行科学配置，而是受部门利益的掣肘以及配置程序存在缺陷所致。如何从实体上以及程序上确保经济权力的配置能够反映规制领域的客观要求，契合规制对象的具体特征，以及能够有效实现规制的目的，是当前许多领域中经济权力配置面临的重要课题，也是是
2、否能够切实实现政府经济职能所面临的巨大挑战。一、困境执法真空;与执法权的争夺中国行政机关的执法往往犹如商人之逐利性：有利则往，无利则避而远之。从而形成了当前的一种怪相：当一种新的执法权出现时，现有的行政机关都争相将其纳入囊中，即便不能全部获得，也极力使自身在这场执法权分配中分一杯羹;；而一旦逐权成功以后，则不积极主动执法，甚至怠于执法，从而使得需要规制的行为实质上仍处于脱法的状态。以民生之本的食品安全问题为例，频发的食品安全事件不断挑动民众的神经，并触及其心理承受之极限，进口;安全无法得到保障，则即使关系民生工作的其他方面做得再好也实为徒劳。尽管可以将食品安全问题归因于工业化进程中不可避免的现
3、象，并列举辛克莱在小说屠场中对美国19世纪食品安全的辛辣揭露，但这并不能成为政府推脱食品安全监管失职责任的借口。虽然我国食品安全监管机构众多，包括农业部、国家食品药品监督管理局、国家工商总局、卫生部、商务部等等，从农产品生产、食品加工、流通、消费等各个环节都有相应的监管机构负责，但现实中严峻的食品安全问题却使得人们对食品行政监管网络的有效性提出了严重的质疑。人人都负责实则为无人负责，这也适合于解释令人堪忧的中国食品安全问题。众多的监管机构无法保障民众餐桌的安全，从表面上看众多食品监管机构共同编织起了一张食品安全网，但是，当各监管机构因种种原因而怠于履行职责时，任何安全网都形同虚设。正如有媒体所
4、言，中国的食品安全监管，实际上是记者干了质检的活，微博干了媒体的活，有关部门干了跑龙套的活;【1】。尽管含有夸张的成分，但至少也反映出食品安全监管部门执法不力的状况。看似有众多权力看护的餐桌，实际上却是权力的真空地带。虽然2013年的大部制;改革组建了新的食品药品监督管理部门，对食品进行统一集中管理，而且2015年通过的新的食品安全法也对此进行了确认，但是，中国食品安全领域多部门监管的架构仍未改变;【2】。与各部门怠于执法形成鲜明对比的是，其在争夺执法权的过程中却争先恐后，火药味十足。无论是国家发改委、国家工商总局和商务部对反垄断执法权的争夺，还是证监会与国家发改委对股权投资基金监管权的争夺，
5、等等，都凸显出各部门彼此之间进行着一场跑马圈地;式的争夺行政权力运动。从表面上看，各部门都有着堂而皇之的理由，即维护社会公共利益，事实上却是借此之名，行争夺、巩固自身部门利益之实。权力的争夺实际上就是对由权力所控制的经济资源的争夺，在此过程中不仅将消耗大量的政治、经济资源，而且会人为地增设改革的障碍，延缓改革的进程，而由此造成的损失将由整个社会承担。权力是人民赋予的，但被赋予的权力却被某些部门用来谋取小集团的利益，从而使得权力被异化，违背了人民的真实意愿。无论是怠于执法，还是对行政权力的争夺，都是一种非正常的现象，然而在现实中却普遍存在着，其背后必定有其深层次的原因。二、原因探析：由非经济因素
6、决定的经济权力配置导致经济权力配置非理性化的原因主要并非是由于决策者未能认识到应如何科学配置经济权力，而是由于部门利益的制肘使得经济权力的配置偏离了正常的轨道，掺人了过多的非公共利益考量的因素，其主要的根源在于利益的分化使得原本应当以维护广大民众的利益为宗旨的各行政部门也拥有了自身的利益追求，这将不可避免地促使其在不犯政治错误的前提下，在能够被允许的范围内最大限度地实现其利益诉求。改革开放以前，我国是个大一统的一元化社会，政治、经济、意识形态三个权力中心高度重叠，整个社会存在着一个至高无上的抽象利益，价值判断也呈一元化状态;【3】，在这种社会状态下，国家利益至上，任何有关私的东西都被认为是不能
7、接受的，利用权力争取本部门的利益自然也就没有存在的可能性。改革开放的过程实质上也是一个赋予社会各主体追求合法利益自由的过程，冲破了意识形态的束缚，极大地解放了人们的思想，进而激发了其生产、创造的积极性，而社会生产力在此过程中也得到了极大地增长，合法追求利益被普遍接受并受到鼓励。但是，即便是在市场经济中，行政机关亦不能如同市场主体那样直接追求经济利益，但其又并非是完全超然于市场的主体，国家公权力的纯洁性及人民公仆的身份并不能使行政机关及其人员完全摆脱对利益的向往，只不过其通常采用的是一种较为间接的方式罢了，即通过巩固或扩大行政机关自身的权力，借助权力的运用来获取更多的体制内的利益。对权力的争夺只
8、能是在权力的权属;尚未完全界定清楚，或者出现新的权力但其享有主体仍未确定的情况下才具有可能性。战国时期商鞅曾举例予以诠释，一兔走，百人逐之，非以兔为可分以为百，由名分未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如鹜焉而逐之；名分已定，贪盗不取。;【4】在改革背景下待重新分配的权力，或者新设立的权力，都如同是名分未定之兔;，从而成为各个行政机关尽力追逐的对象。并且由于这种逐权是没有任何风险和损失的，最坏的结果就是未能争夺到权力或其一部分，因此，只要积极参加到这个逐权场;中来，就有可能分得一杯羹。卢梭认为，在完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府
9、本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。;但现实往往是不完美的，从而使得理想中的排序被完全颠倒过来，公益便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。;【3】而行政机关自身的权力的大小及有无又直接关系到行政机关本身及其人员的切身利益，因为行政机关的存在是追逐这种团体利益和个人利益的载体。除了极个别的行政机关外，其余皆面临在权力洗牌;的过程中被其他行政机关取代的可能，为了避免这种情况的发生，唯一的途径就是证明自身的不可替代性和存在的价值，而这又主要靠固化已有的权力和争取更多的新的权力来予以实现，似乎权力本身就可以证
10、明行政机关存在的必要。在没有绝对的把握以确定将某种权力分配给最能够有效行使这种权力的机关时，则只能是采取一种平均主义的思想，在多个行政机关之间实现均分;，从而实现利益均沾;，这是行政系统内部的一种妥协，在改革过程中，这种妥协被认为是保障改革顺利进行的一种方式。因此，现实中的矛盾不可避免：行使权力的人越来越多，但权力却被行使得越来越差。这是因为在掌舵;与划桨;两个方面都出现了问题：多个人掌舵，从而失去了明确的方向；多个人划桨但彼此都朝着相反的方向划，从而使得船低速行驶甚至静止乃至倒退。在行政权力的改革过程中，历史因素同样起着十分重要的作用。在重新分配行政权力或者创设新的行政权力时，原有的行政机关
11、或者与新创设的职权最为接近的行政机关往往会近水楼台先得月;，从而在权力的配置方面占据先天的优势。在我国的经济法律法规的立法过程中有一个不成文的惯例，即由相关的政府主管部门负责法律法规的起草，然后由其呈交立法审议机构审议，这样导致的结果就是负责起草的机构往往会借此机会而将法律法规中的权力赋予自身，独享经济权力，或者是在经济权力的配置中居于主导地位。如反不正当竞争法的修订就是由负责反不正当竞争执法的工商行政管理部门牵头，并于2016年2月25日就反不正当竞争法（修订草案送审稿）正式向全社会征求意见。该草案第二章就不正当竞争行为的种类作出了详细规定，但难免可能百密一疏。因此草案设定了一个兜底性;的条
12、款，草案第14条第1款规定经营者不得实施其他损害他人合法权益、扰乱市场秩序的不正当竞争行为;。但哪些行为属于该款规定的其他的不正当竞争行为？第14条第2款将认定的权力交给了国务院工商行政管理部门，该款规定前款规定的其他不正当竞争行为，由国务院工商行政管理部门认定;。但这引起了较大的争议，例如2016年4月9日在北京大学互联网法治与发展系列学术沙龙上，与会专家就普遍认为修正草案第14条第2款完全授权由国务院工商行政管理部门去自行认定何谓其他的不正当竞争行为在做法上恐怕不妥;【6】。而在草案中之所以作出如此规定，其中一个很重要的原因就是该草案是由国家工商总局牵头起草的，借助于起草来赋予自身该项权力
13、，是部门利益法制化;的一种表现。经济权力配置改革的难度部分取决于既有利益集团阻挠的程度。在变革和转型的过程中，部分获益者会阻碍进一步变革，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化。;【7】如果在历史上是由某一行政机关享有某一领域的经济职权，则在没有根本性的改革的情况下，仍然可能由其享有该职权；如果在历史上是由多个行政机关共享某一领域的经济职权，则同理，该经济职权仍将在这数个行政机关之间进行分配。这种历史的惯性;促成了一种改革的定式，而如果没有强大的改革决心，这种模式将难以被打破。经济权力的配置应当依据所要规制的经济对象的本性来科学设定。探索经济权力配置的模式同样是一个不断发现经济
14、规律的过程，其中难免犯错，并且这种不断的试错;将有助于对经济规律的认识。但在此过程中有一原则必须遵守，即在进行经济权力配置时，应当主要考虑经济因素的客观要求。当然，这并不是说完全不考虑政治、历史等方面因素的影响，因为完全摆脱这些因素的影响在现实中是不可能的，但由于这些非经济方面的因素已经严重影响了经济权力的科学配置，所以尽可能地防止其对经济权力配置过程的不当渗入;。三、经济权力本质分析经济权力;一词在不同领域中具有不同的含义。经济学家将经济权力看作是由经济资源所产生出来的一种支配力，认为经济权力是指经济主体凭借所掌握的资源而形成的对其它经济主体的影响力和控制力;。如果说动物界中的权力是动物凭借
15、自身的物质力量在弱肉强食的生物进化中不断形成的，那么在经济学家眼中，经济权力则是经济主体在激烈的市场竞争中通过不断积累从而依据自身的经济力量而获致的。有经济法学家认为，经济权力是一个与社会进化、经济发展相伴的发展范畴，是本质意义上的国家权力的重要组成部分，其由国家所担负的经济组织职能演变而来。;这种意义上的经济权力，实际上是政府权力的一部分，是与政治权力相对应的一种权力。邓小平同志曾经指出，经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。;因此，从这种意义上来看，经济权力实际上是政治权力的重要组成部分，只因其具有经济的因素，反映出
16、政府对市场经济进行干预、调控的特征，所以将政府政治权力中的这一部分凸显出来并将其称为经济权力，实际上是顺应了在现代社会中政府经济职能不断扩大的趋势。根据北京大学法学百科全书的解释，经济权力( economic power)是指国家经济机关为了实现国家的经济目的，依法对国民经济进行调节和管理的权力。经济权力之权力源于国家权力，即国家强制力。代表国家行使经济权力的主体是国家经济机关，基于国家调节或干预国民经济运行的需要，国家经济机关的传统行政权力就必须转变为经济法律关系中的经济权力。;该定义指出了国家具有经济目的，而经济权力则是为了实现这种目的而存在的，应该说这种定义已经注意到国家对经济的干预不仅仅是一种被动的回应，而且还具有主动引导的倾向。我们不能忘记，主要是社会经济主体在直接创造着物质财富，在发展着社会生产力
