精品文章《跨境服务贸易负面清单管理制度研究》摘要xx年9月，（上海）自贸区跨境服务贸易负面清单出台，这是我国跨境服务贸易对外开放的重要里程碑，其作为服务贸易分支完善了我国负面清单管理模式我国推行跨境服务贸易负面清单，有利于促进我国服务贸易的对外开放发展，弥补实施正面清单管理模式的不足和缺陷，加强自贸试验区的试点工作并推动市场体制改革但由于我国负面清单制度刚刚起步，存在着部分清单指示不清，清单覆盖面积不足和立法保障体制不完善等问题基于此，完善跨境服务贸易负面清单制度，我国应首先立足于完善清单，优化监管，加强立法的相关工作，再进一步考虑加强对未规定的产业施以保护，加强中外协议签署和引入竞争中立原则以及预备兜底等对策，促进我国服务贸易对外开放发展关键词：跨境服务贸易；负面清单；自由贸易区；外商投资法xx年9月，上海市政府正式发布首批服务贸易领域的《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》（以下简称《实施办法》），共列出159项特别管理措施，涉及13个门类，31个行业大类，自xx年11月1日起施行；同年自贸区政府又出台了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称《管理措施》）以配合服务贸易负面清单的准入实施。
这两项规定的出台是负面清单制度探索过程中又一重大里程碑，针对专项的跨境服务贸易而开设的实施办法，明确了跨境服务贸易的定义、确立了跨境服务贸易管理与开放的基本原则等，旨在推进跨境服务贸易负面清单管理的法治化、制度化、规范化和程序化与往次的4次修订，细化对比各修订内容，可以发现xx新一轮自贸区外资产业呈现以下特点：开放产业更广泛、外资开放程度有限、金融业调整力度较大，这潜在映射出我国负面清单制度和自贸区发展在积极方面存在的情况下，消极因素仍亟待被研究和改进在此背景下，本文欲在我国负面清单逐步发展的时代背景下，探讨新一轮推出的跨境服务贸易负面清单管理制度的特点，在自贸区实施现状的基础上，分别探讨积极因素对我国发展的意义和消极因素对我国发展的制约，并深入探究服务贸易负面清单制度存在的不足点，并给出可行的建议和对策一、跨境服务贸易负面清单制度概述1.负面清单管理制度和跨境服务贸易负面清单制度的概念界定负面清单，又名“禁止清单”或“否定清单”，从法学角度理解，在国内法上是指东道国接受外国投资时，政府列明的投资准入特别条例，明令规定不得投资或不得以某种方式投资某种产业与项目，除此“法无明文不禁止”[1]；在国际法上是指在国际投资协议或者与投资有关的协定当中，缔约国“以行业表格的形式将与自身所应承担的责任不符的外资准入措施列人该表，表明目前外资准入的限制条件，或者以行业表格的形式列出部分现在国内还不存在的行业，保留在将来可以采取不符措施的相关权利”。
负面清单管理模式，在经济学范畴上指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明这是负面清单管理模式在外商投资领域的运用跨境服务贸易，是指由境外服务提供者向自贸试验区内消费者提供服务的商业活动，包含自境外向自贸试验区内提供服务，即跨境交付模式；在境外向来自自贸试验区内的消费者提供服务，即境外消费模式；境外服务提供者通过在自贸试验区内的自然人形式存在并提供服务，即自然人流动模式作为国际贸易之一的服务贸易，是国际贸易分支中的重要一环，从狭义讲，国际贸易结构可分为对外货物贸易和对外服务贸易当前国际社会中，国际条约如bit、fta等协议中有关服务贸易的规定，都是依照wto《服务部门分类列表的文件》对服务行业部门的规定而进行制定和划分，即跨境服务贸易，一般包括商业服务，通信服务，建筑及有关工程服务，销售服务，教育服务，环境服务，金融服务，健康与社会服务，与旅游有关的服务，娱乐、文化与体育服务，运输服务等2.我国跨境服务贸易负面清单制度的推行和发展我国负面清单制度自xx年出台开始，在不断适应、调整和发展，如外商特别管理措施共有190条，而后在两年的时间内，负面清单已经压缩至122条。
而我国负面清单制度规模逐渐扩大，逐渐涉及国际商贸的各个领域20xx3月15日新推行的《中华人民共和国外商投资法》中明确规定了负面清单制度在我国的实施，这是该制度在我国由从政府法规到正式法律规定的实质跨越，意味着我国将从法律角度保护外商投资的合法权益，将极大促进外商投资然而，之前推行负面清单制度重点强调货物贸易在我国的实施和管理办法，在服务贸易方面篇幅相对较少，为弥补该方面的缺失，我国在xx年着重补充了跨境服务贸易的相关负面清单，完善了负面清单制度的整体结构布局xx年，国家发改委修订的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（xx年版）首次大幅修订服务贸易清单，大幅扩大服务业的开放力度，是我国重视和发展跨境服务贸易的良好开端同年9月，上海市政府正式发布首批服务贸易领域的《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》，详细阐明了跨境服务贸易在上海自贸区的具体实施方案二、我国推出跨境服务贸易负面清单制度的意义1.促进我国服务贸易的对外开放发展在贸易自由化趋势背景下，我国将进一步扩大进出口贸易，自贸区的设立使外商直接投资更便利，贸易货物的进出口更开放，开放负面清单制度，有利于货物贸易扩大和外商直接投资的准入标准降低。
由于世界国际分工日益鲜明，产业内贸易和商品差异化需求使国际服务贸易的世界联系日益密切，为迎合市场需求，进一步落实我国对外开放战略，推进服务贸易对外开放格局已成为必然所以设立的跨境服务贸易负面清单，汲取已经设立的负面清单经验，在上海自贸区可以满足跨境服务贸易的市场需求和扩大市场范围在未来该清单也将逐条缩减，内容进一步细化，外商投资会更有自由性和灵活性2.弥补实施正面清单的不足和缺陷联合国贸发会议指出，外资准入模式一共可以分为五种大类，其中与负面清单模式相对应的是正面清单模式，正面清单指的是东道国明文规定准许开放的产业[2]我国在改革开放初期，开放程度不高的情况下，正面清单必不可少政府具有界定“非法”的权力，并可以依法追究责任，这相当于是一种将市场主体置于灰色地带的行为，无论是政治租金还是经营许可证，都会对外商投资产生一定的不利影响包括美欧在内的发达国家都极力推行负面清单模式，这其实是一种既保护国内支柱产业和幼稚产业的行为，又是一种扩大贸易增强全球竞争力的方法但根据现有的wto和gats协议，正面清单是一种常规模式，东道国都具有较大的裁量权，所以在新一轮贸易体系改革中，既会不断发展正面清单制度的系统体系，负面清单制度的推行也将提入议程。
据不完全统计，目前为止共有约77个国家和地区采用了准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式，发展中国家陆续进入，这一规模势必会有所扩大3.加强自贸试验区的试点作用，带动全国发展上海自贸区及我国其它自贸区建设的目的，一是我国在为适应和参与潜在的新世界贸易规则做准备，二是为促进中国转型升级，释放更多的制度红利，从而带动全国改革进程的全面升级，其本质是构建一个“境内的离岸金融中心”，并通过“在岸+离岸”的双重驱动实现实体经济和虚拟经济的各方面转型升级因此，在跨境服务贸易领域自贸区采取负面清单试点，意味着服务贸易试点试验工作已经开始，自贸区服务贸易发展将起到良好的示范作用除此之外，上海自贸区的跨境服务贸易制度创新，有利于带动其他地区自贸区的服务贸易发展，并最终带动全国服务贸易体系的发展截止目前，各地区已组建并发展了共计11个自由贸易区例如，xx年新设立的河南自由贸易区，起到贯通南北、连接东西的立体化作用，而河南自贸区如今的重点建设项目之一就是金融开放，总结上海自贸区跨境服务贸易的金融开放经验，势必会推动河南自贸区金融开放的五位一体建设[3]各地区自贸区未来将继续呈现范围扩大的趋势，自贸试验区总数将会增加，面积将会扩大，最终也将会向全国范围覆盖，所以跨境服务贸易制度的创新有覆盖全国的效应。
4.推动市场体制改革，创新投资管理制度推进上海自贸区负面清单管理模式的推广就是管理制度的创新，从负面清单实施至今，政府在外商投资进入中国的过程中所扮演的角色正逐步得到优化我国政府以往对于市场“看不见的手”是半操控半开放状态，虽然负面清单制度将会淡化政府对市场的干预，但适度的负面清单制度不会对整体宏观调控产生不利影响，只会促进跨境服务贸易市场体制的改革和发展，促进投资管理模式的制度创新[4]以金融业为例，金融业已经成为经济命脉之一，金融风险的保护和掌控已经成为各国重点研究课题之一我国早期对银行业的控制较为严格，尤其是外资投资控股最多不超过20%，但近些年我国已经逐步放开外资控股等，金融业对外愈加开放在上海自贸区《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（xx版）的规定中，第25、26、27条则分别规定证券公司、期货和寿险公司的外资控股比不超过51%，并于2021年取消外资股比限制，这势必使外商对于自贸区金融业的投资吸引力大增就全国范围内而言，《实施办法》负面清单对金融业的规定较为明细，但大多都是要求外商是经批准的合格投资者，对其它条件无额外规定，这也符合我国金融业对外开放扩大的趋势。
所以笔者认为，自贸区金融公司的外资控股比虽短期内不太可能在全国范围生效，但我国金融业对外开放格局扩大和深化已成为必然三、实施跨境服务贸易负面清单制度存在的问题我国跨境服务贸易负面清单制度的实施由于刚刚开展，不单单是实际践行上，在文本立法上亦存在亟待解释和完善的问题笔者通过简要归纳，认为xx新推出的《实施办法》和《管理条例》存在着内容指向不明确、负面清单覆盖面积不足和缺乏立法机制的保护等基础性问题，亟待改正1.部分负面清单内容指向和解释不清晰《实施办法》部分负面清单条款指向不明确，不容易被外商理解如第9条规定“文化产品进口，由中国文化产品进口企业经营”，狭义上的文化产品仅指精神产品，可能包括著作、影视产品等，其销售传播途径广泛，小规模生产经营在实际中难以控制；而广义上的文化产品又包括生产工具、消费资料等物质产品，国际交换中存在较多的销售形式如寄售代理等，而手工业文化产品大多由个人经营销售，这些销售形式难以如清单所述的企业经营方式管理，所以该“文化产品”及其销售形式指向不明确《管理条例》的“说明”部分存在着模糊说辞的问题，透明度不清晰例如，第六项未列出的相关措施“以现行规定执行”，那么地域的差异性和规章制度的自由裁量会存在疑问，实施起来可行性效率低下，会影响实际效率。
在“列表”里的个别项目措辞也不够明确如第11项所述，“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产”其含义具体是指限制准入还是禁止准入，这会对外商和国内政府的判断造成干扰第20项的中方相对控股和其它项的中方控股，根本未解释其相对的股比，只是“有关部门负责解释”，无从判断另外，存在问题最多的还是文化影视业，如第41项、43项所提到的禁止引进，但又经批准可以合作，很容易造成中外联合政治寻租，以许可的方式准入中国市场，并可能对外商独资企业造成冲击，使其对我国投资环境产生质疑2.跨境服务贸易负面清单覆盖面积不足跨境服务贸易对自贸区而言，只是刚设立准入标准，然而对于非自贸区而言，这套标准的适用性何如，确实也值得商榷例如资本服务业、保险业的外资市场，在自贸区负面清单协议中虽然开启股比优惠政策，但如果脱离自贸区，外资企业是否就要重新寻找并遵循《外商投资法》或者《证券法》等国内法，这可能会导致双重指标的“双轨制”发生在金融服务市场，影响投资环境再者，如《管理条例》电信业务的第23条，原有自贸区推广到所有自贸区实行，但对国家电信网而言，这只是冰山一角，根本无法比拟衡量，而这28.8万平方公里乃至所有自贸试验区的面积内，已经存在的试点政策又是如何也不得而知。
因此，外商对于小覆盖面积的电信业务，笔者认为，其积极性并不高。