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1、我国社区服务中政社合作的互动形式及行为选择之MPA研究一、相关概念界定与理论基础（一）相关概念界定1.社会组织社会组织早期源自全球危机与革命性转变推动下有组织的自愿结社运动，且伴随大批私人自治组织追求正式国家机构之外的公共利益而衍生的组织形式。理论规范意义上的社会组织，源自学者莱斯特.L.萨拉蒙早期对政府供给、市场交易机制等传统二元主体功能性与社会性的反思，提出关注志愿部门的发展。受我国改革开放后政府深化职能转型，市场体制完备，公民意识与结社意愿增强等综合作用的影响，国内学界开始就社会组织的基本属性、组织形式、组织类型等进行系统引介与本土探索。从组织基本属性上，与政府部门、企事业单位等相比，社
2、会组织突显组织成员的志愿性、组织活动的社会性、组织性质的非营利性与组织宗旨的公益性等鲜明特质。从类型学分类上，国内学界围绕组织基本属性与基本概念，普遍定义其为第三方机构、非营利组织、非政府组织、民间组织、草根组织、中介组织、社会团体、第三部门组织等等。如此多样化的组织称谓是学者理论对话的社会语境、制度环境、相对社会主体及应用领域等因素共同作用导致的。从政策文件上，近年来国内实务界定义了社会组织的具体类型，明确了组织特性、组织活动性质。具有代表性的是民政部推进城乡社区建设与社会组织登记管理方面的体制规范，具体界定了社会团体、基金会、社会服务机构在内的社会组织。同时，社会团体登记管理条例（1998
3、 年国务院令第 250 号）、民办非企业单位登记管理暂行条例（1998 年国务院令第 251 号）等文件对组织成员、组织活动性质、组织形式及组织登记管理制度等方面做出规范限定，推动学界与官方就组织类型达成共识性认知。.（二）理论基础自十八大以来，国家与社会组织的关系受政策推动与实践探索影响已悄然变化，至十九大提出打造共建共治共享;的社会治理格局。二者的关系已由双向管理、限制竞争转向政府购买服务、转移政府职能;，其建构逻辑也转向合作互动。基层社区服务作为公共服务体系的内容之一，因受政府统一规划与社区自治的双重影响，更关注如何借力多元组织进而构建共生共容的合作机制。而合作治理理论的兴起与经验示范，
4、为回应如何塑造这种合作机制提供有益的思考。1.合作治理：理论兴起与社会背景合作治理（Cooperative Governance）根植于治理理论，是对治理理论本身强调的公共部门与私人部门统一行动回应公共事务所建构的关系具体化、核心理念的可视化与行动机制的规范化，以及实现公私关系在核心理念的持续催生下形成有序的运行机制。具体来看，西方社会形态在由工业社会向后工业社会转变过程中，实质是国家与市民社会二者消涨及其互动关系的深层逻辑。早在西方自由主义时期，政府扮演着守夜人;的社会角色，退让出宽松的社会公共空间，孕育了广泛的社会与私人力量，如兴盛的自由市场主体、活跃的私人组织等，且在回应低复杂程度的社会
5、事务时，较少地求助于公权力的强力规范。进而，政府的职能范围收缩到维护国家主权、私人财产安全、良好社会秩序方面。社会力量较多地占据着公共空间，并发挥自由管理事务的自治性。进入后工业社会，大生产推动下的劳动分工多样化与产业技术集群，利益团体与职业分层显著，生产活动的利润所得与配给在市场机制的调节下无法避免置私人利益先于社会公共利益的现象。关涉公众群体的集体事务出现了共同参与的行动困境，抑或多元行动的无效率，此时秉持自由理念的私人力量与组织无法冲破放任型秩序的困境。这种桎梏在市场经济周期性危机席影响下，社会力量的调控能力早已示弱国家政府，这为政府干预主义理念的兴起与合法性介入预留了结构空间。国家政府
6、依靠科层动员、权力调控、层级管理、压力传导的管制模式，在市场、社会、私人领域形成了全方位的制度约束与法定规章的管理秩序，已然超越了市场调节不足的应对范围。在工业社会向后工业社会演变进程中，国家政府日益主导着社会秩序与行动规则，社会力量需在获许其法定认同的前提下开展活动。事实证明，政府主导的社会事务发展模式，并没有因其有力的调控干预而一劳永逸，公共场域中的公共事务仍然无法脱离政府与社会力量的持续对话。.二、政社合作供给社区服务的现实考察：以 J 省 H 协会为例（一）政府开展社区服务的基本背景在 L 区民政局、N 区民政局开展政社合作推进社区服务前，J 省政府就出台过对应政策，要求强化社区管理体
7、制、服务体系及社区管理与基础能力建设;，以及推进政府主导，培育社会组织，引导社会力量协同参与;。同期，市委、市政府也匹配出台社区建设与社区治理的意见，强调要打造幸福社区工程，探索政府购买社会组织服务;。但现实中两区民政局在社区服务中仍处于探索阶段，并未与社会组织建立密切的合作关系。各区视本区实情，基本上处于停滞的状态。1.L 区民政局开展社区服务的现状与困境L 区成立于 1995 年，前身为 J 省省会城市的郊区，属于多产业相结合的新城区。辖区常驻人口数量约 62 万人，基层单位共 24 个行政村，57 个城市社区，城区融合了乡村、城市社区、经济开发区等多样化的基本单位。早在十二五期间 L 区
8、政府出台了区政府购买公共服务实施意见，规定了政府购买范围与配套资金，成立孵化基地等举措。但受区政府工作重心及部门设置与职能整合的影响，L 区民政局并未形成财政资金配套，政策推行购买社会组织服务;的服务供给模式。社区服务仍然面临现实困境：第一，辖区社区公共基础设施条件差。L 区在郊区转新城区过程中，国企转制工人失业，集体单位宿舍产权转移、变为弃管小区，物业费收缴艰难、无物业管理公司托管。第二，社区接纳大量外来务工居民，管理难度大。L 区外来务工人员，与常住人口构成社区两类户籍居民。这加重了社区居民服务需求与供给不对等，服务种类多，需求大，供给严重不足的困境。第三，社区人口结构多样化，老年人、弱势
9、、困难群众偏多。L 区国企转制后，多失业下岗居民，低收入群体基数大；社区组织行政化现象严重，服务能力差；志愿服务活动欠缺，服务型组织少，外来社会组织偏少。.（二）自下而上与自上而下：政社合作供给社区服务的实证考察本部分主要考察 L 区民政局、N 区民政局与 H 协会开展社区服务合作的现实过程。通过考察政社合作中各主体的行为，回应影响组织发展的诸多要素如何嵌入到具体行为中，且实现多元主体相互增效的行为表达及背后的行为机理，以抽象出一般性的互动形式。本文考虑到组织主体存在因不同发展要素能动增能的情况，进而具备不同的组织能力。因而，各主体在政社互动过程，必然围绕组织资源、社会资本、组织合法性、服务供
10、给的难度及服务供给的需求等问题展开行为选择，从而刻画出这种行为轨迹背后的互动形式。遵循何为互动过程，为何互动，如何互动，互动形式及互动成效;的延展性思维，兼顾政府主体行政属性，社会组织社会属性的组织特征以及行动工具，还原其具体的互动过程。需要注意的是，由于区民政局、街道、基层社区1间的垂直层级关系，在政社合作过程中，要关注各层级主体的意志及其行为表达。故此，在分析两区民政局与 H 协会的合作互动时，其基本逻辑如图所示：.三、社区服务中政社合作互动形式的成因分析 . 47（一）利益驱动：政社合作互动形式的触发诱因 . 47（二）协商趋同：政社合作互动形式的均衡诱因 . 49（三）服务回应：政社合
11、作互动形成的维系诱因 . 51四、我国社区服务中政社合作的行为选择 . 54（一）利益拟合行为选择 . 54（二）有效协商行为选择 . 57（三）服务优化行为选择 . 59四、我国社区服务中政社合作的行为选择（一）利益拟合行为选择合作治理指出，如何把握政社合作过程中主体的行为表现，前提要准确定位各主体的利益交叉点，即共识性利益。如何趋向共识性利益，采取利益拟合的行为选择策略，具体要从政府与社会组织双方来看。1.政府：层级联动与责能自省，释放合作信号政府作为政社合作的主导者，其行为选择直接决定了合作关系能否建立，能否维系，在多大程度上维系等核心问题。因科层制的组织结构，社会组织在承接政府委托授权
12、时，对接一个具体政府部门，而现实服务供给时却要对接多个隶属关系的层级部门，造成政府行为在合作过程中被拆分成多个层级行为的重新组合。这种组合行为涵盖了差异价值偏好与部门本位的选择性因素，不免出现利益分歧，形成潜在的层级主体承接失效或者缺位。由此在行为选择方面，政府首先要强化层级联动。这一行为选择的核心是如何联;，从而实现怎样的动;。其一，实现层级主体间的联;，上级政府应层级拓宽参与社区服务的公共效益，厘清参与社区服务与其工作绩效的直接利益关联。其二，借助正式的文件、细则等公文材料明确告知各层级部门预期会涉及的协调事务，在符合层级主体实际回应的范围内，激发利益动机。其三，适当运用层级调控，减小参与
13、行为表达过程中的利益分歧，提供一定的参与指导与层级履责的培训，强化其参与合作互动的技术与专业知识。在实现稳定有序的层级联络基础上，通过细化合作互动的阶段性任务、具体的实施方案，提供层级主体在实施过程中总体进度的把控，适时表达参与行为，实现适时、渐进的参与推动。其次，督促层级主体进行责能自省。上级政府应跟进层级联动，关注合作过程中层级主体的参与程度、跟进程度及落实程度。切实发挥督导与检查的外部监督作用，缩小因部门选择性行为扩大的合作分歧。在上级政府的推力下，通过激发层级主体的大局意识与自利意识，在层级联动形成自发自觉的参与效应，变部门观念为集体观念，形成层级传递中的集体行动。.结论社会转型期，我
14、国基层社区服务过程中的多元主体关系与利益诉求纷繁复杂，而强化主体间共识，消除潜在分歧，实现政府与社会组织的合作治理，显然是优化基层社区服务供给乏力与需求严峻问题的创新之举。研究发现，尽管存在基层政府回应社区服务需求不足的权威困境，社会组织供给社区服务的外部便利的客观事实，但未能自发地促使政社双方建立合作关系。显然，这种既定的现实关系，需要政府、社会组织各自主体理性考量与价值权衡的内在激发，并通过自主与能动的外部行为表达来强化。近而，围绕价值-行为;的递进关系，基层政府将确认社会组织的服务能力、专业化水平、组织合法性等核心条件作为合作互动的前提，社会组织将可获取行政许可、社区赋权、组织合法认同与资源供给等重要发展资源的兑现程度作为参与合作互动的基础。经验观察发现，满足政社双方合作基础条件，需要一个螺旋上升、稳步向前的过程。而过程中基层政府依靠行政层级的纵向垂直动员，社会组织主动嵌入基层社区的横向互动，构建起了一个实现二者基础条件的过渡渠道，即行政系统外民间互动提供了兑现社会组织诉求的可能性，行政系统内层级传递确认与验证了社会组织的综合实力。由此，基层政府与社会组织建立跨行政系统直接互动。这种互动过程，清晰呈现了基层政府与社会组织之间合作互动的具体表现形式，即以行政系统为界限，激发基层社区、街道主体的中间桥梁作用，缓解与平
