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1、市场导向的就业机制及其完善思路初探一、市场导向就业机制的概念我国就业机制的发展经历了统包通分;的完全计划配置模式和政府为主导， 市场来引导的二元配置模式两个阶段后，逐步走向完全以市场为导向和调节的劳 动力资源配置模式。 市场包括有形的和无形的，市场导向的就业机制的模式，也包括两个方面的 内容，一是建立和完善有形的劳动力大市场，完全通过价格来调节供求关系，是 实现劳动力资源社会化和资源配置市场化的首要前提；二是以中央和各级地方政 府经济政策为指导，以经济发展为目标，以完善的劳动和社会保障为基础，形成劳 动者自主择业，企业自主用人的无形大市场。当前我国的劳动力就业方针是实行劳动者自主就业，市场调节
2、就业，政府促 进就业;。劳动者自主就业;是指劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自谋职 业。市场调节就业;是指通过培育和发展劳动力市场，以市场机制为配置劳动力 就业的基础性调节手段，实现用人单位和劳动者的双向选择。政府促进就业;是 指政府通过宏观经济与就业协调发展的政策，发展经济，增加就业岗位，促进劳动 者尽快实现就业。我国新的劳动就业方针实质上就是实行以市场为导向的劳动就 业方针，即实行市场导向就业机制。实行市场导向就业机制不仅符合我国社会主 义市场经济体制的客观要求，也符合我国已经批准和执行的国际劳工组织的就 业政策公约的精神。二、当前我国市场导向就业机制存在的主要问题总体来讲，我国目前的就
3、业形势是劳动力供求不平衡，就业压力大。我国城镇 的就业压力主要来自四个方面：一是农村剩余劳动力；二是产业结构调整导致结 构性失业人口；三是新成长的劳动力；四是国有企业产权制度和经营体制改革的 富余人员。据有关资料统计，1999年2001年，我国劳动年龄人口年增加数平均 为914万，因此就业形势十分严峻。当前我国市场为导向的就业机制已经逐步发 展，并成为我国劳动力资源配置的主导模式，但由于发展尚不完善，还存在一些 制度和观念等方面的问题。(一)用工制度不同，劳动力发展机会差别较大改革开放后随着非公有制经济的发展和农村大量劳动力进入城市，我国城市 经济中形成了两种不同的用工部门和制度，即政府控制部
4、门主要是国有企业和市 场主导部门非公有制经济。这两个部门在用工和工资决定方面存在明显的制度性 差异。在市场主导部门即非公有制经济领域，不存在对农村劳动力的就业歧视，相 反在政府控制的国有企业和部门，招收农村劳动力受到政府的严格控制，其吸收 的就业者一般都是城市劳动力，他们享受长期的甚至是终身的就业保障。在同一 个企业中，企业干部有一套制度规则，合同制员工为一个层次，临时工又另一个 层次。劳动力进入与退出采取市场与行政两个渠道，因而他们一进入企业就必然 要按原来的用工身份;纳入不同的用工轨道，分层运行。这样，外部新来劳动 力的进入没有对形成自由选择、机会均等;的市场机制产生促进作用，反而保 持了
5、各用工层次的天然差异;，在晋升机会、技术培训等方面，临时工与合同 制员工不能相比，合同制员工与干部也有差异，而难于消除劳动力市场中的用工 制度障碍。(二)劳动力市场机制尚未纳入市场化轨道 这主要表现在三个方面，一是市场不统一，分割严重。完整统一的劳动力市 场的基本功能必须具有通畅的市场进入通道，准确灵敏的劳动力供需信息系统， 规范的市场管理制度，其核心是对劳动力供需双方交易行为的明确界定和公平竞 争秩序的维护。从目前劳动力市场的状况看，这3个方面的作用不能完全发挥， 造成较多问题，在进入通道上存在多日审批;，人事部门管理的以中高级人才 为对象的人才市场和由劳动部门管理的以普通劳动者为对象的劳动
6、力市场两个 市场并存，给劳动力市场的统一管理和供需信息的社会化，造成较大的障碍。二 是在市场管理制度化上，存在公安部门对流动人口;的户籍管理和劳动部门对 流动劳动力;的管理制度矛盾，人事管理部门的人才;管理和劳动部门的劳 动力;管理的制度矛盾等。三是劳动力价格决定机制尚不健全，工资集体谈判制 度尚未建立。在发达国家，工资主要由劳资双方集体谈判机制决定，集体谈判的 主体是工会和雇主协会，政府作为第三者对谈判进行调解与翰旋。(三)执法力量簿弱，影响了市场的管理力度。由于历史的原因，实际上只有劳动部门才有劳动监察、仲裁、合同管理、失 业管理、工作保险等一整套管理监察机构，而人事部门没有相应监察执法机
7、构。 深圳市有9万多家企业，300多万员工，但劳动监察人员不足100人，平均每人 监察近900家企业，监察3万人。仲裁力量也严重不足，全市仅有100人，每 年要处理上万宗案件，力量严重不足，必然影响监控力度，进而使劳动争议案件 连年上升，也为规范劳动力市场带来直接影响。同时，也由于监察管理力量不足， 致使中介组织的管理不到位，劳务诈骗、非法职介时有发生，严重扰乱了劳动力 市场秩序。三、完善市场导向就业机制的思路2002年我国劳动和社会保障部初步提出用5年时间、分三个阶段初步建立 起新型劳动就业机制的设想：第一阶段是单轨阶段，即当前所处阶段，将持续到 2000年底。这个阶段主要任务是，按国企3年
8、脱困目标，解决计划经济体制遗 留下来的国企富余用工问题。下岗职工都必须进中心、签协议、保生活、再就业。 第二阶段是双轨阶段。在这个阶段，已经进入再就业服务中心还没有实现再就业 的下岗职工，可以实行老人老办法;，继续按原来的协议在中心保生活；国有 企业新的裁员和精简的下岗职工，将实行新人新办法;，通过职业中介机制直 接走向劳动力市场。这个阶段要到2003年。第三阶段即并轨阶段。从2004年开 始，所有下岗职工全部出中心，完全通过统一规范的劳动力市场调节就业，初步 形成适应社会主义市场机制的就业机制。目前，在中西部地区和老工业基地主要 实施单轨阶段，但在东南沿海经济发达地区，可以实行第三阶段即并轨
9、的办法， 两个地区的中间地带可以实施第二阶段的办法。上述方案提出了我国建立市场导向的就业机制的基本进程，并提出了我国实 现市场导向的就业机制的主要思路。但从我国当前的现实来看，完善市场导向的 就业机制还必须解决好三个方面问题：第一，明确政府及其决策在就业机制中的定位 随着我国产权制度改革的顺利实施，政府逐渐从经济发展的运动员;向 裁判员;转变，政府不再是经济发展的主体和领导者，而是良好的经济发展环 境的缔造者和顾问。市场导向的就业机制中，就业的主体是劳动力本身，通过市 场这一基本方式进行交易和流动，完成就业的最终目标，也就是在岗劳动力容量 的扩大和劳动生产效益的提高，政府在其中只是履行监督和协
10、调的责任，并保证 这一机制顺利运转(见图)。因此，在这种关系中，政府在制定相应的政策时就必须对政策的实施影响 进行评价，其中对就业造成的影响就是十分重要的内容之一。在传统模式中政府 的就业制度对经济发展和社会的深远影响是显而易见的，但由于政府的权利思想 致使这种影响得不到重视。当劳动力配置由市场来完成时，政府就有责任去进行 监管，并有责任对各种影响就业的政策和规章进行全面评价，将负面效益降到最 小。因此各级政府要将劳动就业工作列入国民经济和社会发展规划，制定促进劳 动就业的有关方针、政策，充分发挥政府的宏观调控职能。在制定和实施宏观经 济政策时，既要考虑经济发展的需要，又要考虑就业容量的扩大。
11、充分发挥财政、 税收、金融手段对促进劳动就业的积极作用。在目前世界经济日趋一体化的情况 下，制定有利于促进劳动就业的市场化战略。实践表明，政府的劳动就业政策是否 正确，对解决我国的劳动就业问题起着至关重要的作用。第二，实现劳动力完全市场化的转型 劳动力完全市场化是市场导向的就业机制的基础，同时也是就业机制发展的 结果。主要包括劳动力确认的市场化、劳动力流通的市场化两个方面。通过市场 来确认劳动力的劳动能力，并按照统一的价值法则来确定劳动力的价值，最后进 入市场进行交易，劳动力和工作单位直接在市场上完成劳动合同，并受法律保护。 这就必须解决劳动力市场的分割和劳动力价值确认的统一法则。一方面健全劳
12、动力市场管理制度，规范市场运行。劳动力市场管理制度包括 对用人单位的管理、对劳动者的管理和对职业介绍机构的管理等多项制度。我们 应该抓紧形成一整套规范市场行为的制度，保证劳动力市场的统一，运作的有序， 促进市场健康发展。同时加强信息网络的建设，通过网络载体传递市场信息，引 导劳动力资源的配置和流动，加强劳动力市场的透明度和统一性。另一方面进一步完善国有企业工资决定机制，实行企业工资水平由企业根据 社会市场工资水平和企业效益自己决定；并探索集体谈判工资决定机制，借鉴发 达市场国家的通行做法，实行工会组织代表劳动者，通过集体协商的方式决定工 资，并由职工民主参与分配决策和监督分配行为；第三，加强教
13、育培训，改变就业观念 由于我国长期受计划经济体制的影响，就业观念陈旧，宁愿在国有企业挨 饿，也不愿到民营企业挣钱;，这在很大程度上影响了下岗后再就业。因此，要 把促进就业观念的转变作为实现市场导向就业机制的一个重要环节来抓。一是要 坚决克服等、磨、要;的思想，根据自身条件和意愿自主择业。二是要改变对 正式与非正式、国有与非国有单位的不正确认识，工作岗位不管是国有还是民营， 是长期还是临时，都是靠劳动获得收入，没有高低贵贱之分。三是要强化竞争意 识。在目前下岗职工增多、就业岗位相对较少的状况下，每一个岗位尤其是较好 的岗位都不同程度地存在竞争，因而职工要学会竞争，凭本事吃饭，靠勤劳和智 慧获取更
14、多的报酬。 另外新世纪的就业新观念，一个重要的内容是把就业者自己作为一种人力资 源，而人力资源是需要投资的，这就需要终身的学习、教育与培训，以提高人力资 源的科技、文化含量。世界许多国家重视就业培训，加强人力资源开发，使就业 培训法制化。美国在这方面堪称典范。美国早在肯尼迪总统时代就签署了人 力发展和培训法案，年以后又有三位总统签署培训法案。法国政府每年为此拨 出10亿法郎进行就业培训。智利的职业培训由国家劳动部下设全国职业培训和 就业服务中心统管。 第四，强化法律机制，用法律来保障就业机制的运行市场就业机制需要良好的市场环境，才能保障市场主体的交易活动正常有序 进行，其实就是市场运行法制化建
15、设利用法律为就业保驾护航。 其一，完善市场共同遵循的法规和规则。劳动法是我国在劳动和就业 中共同遵守的法律，但由于我国幅员辽阔，区域差异大，因此迫切需要制定专门 规范市场秩序的劳动力市场管理条例、工资支付条例以其配套法规规 章，从法的高度规范市场行为，同时还需理顺地方法规与上级法律法规不协调的 条款；其二，规范市场关系。市场关系的实质是一种劳动关系，在市场条件下通 过订立劳动合同而具有法律效力，因此，重点是加强劳动合同管理，规范劳动合 同的订立、变更、终止、解除的全过程行为，积极推行集体合同，提高合同签订 率和合法性；其三，健全劳动关系处理机制，有效解决市场矛盾。应加快培育和发展劳 动部门、工
16、会、企业组织组成的多层次劳动关系协调机制，协调处理重大劳动关 系问题，完善争议处理体制，推广基层劳动关系协调机制，形成多渠道，分类处 理争议的体系；其四，完善信访和监察执法制度，着力解决非法职介，劳务诈骗 以及各种市场违法行为，维护市场秩序。第五，完善失业保险机制 市场经济作为一种经济体制，对于促进各种经济要素的平等竞争、激发各种 经济活力，无疑是十分成功的。市场导向就业机制从一定意义上说是实行竞争式 就业，它有利于劳动能力强、职业素质高的劳动者就业，而存在某些就业障碍的劳 动者却具有一定的就业困难，由此会引发一系列社会问题，市场导向就业机制本 身并不能解决这一问题。因此，实行市场经济的国家都通过由政府建立社会失业 保险制度的方法，解决劳动就业中的弱
