城乡统筹改革试验的土地制度选择1

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1、城乡统筹改 革试验的土地制度选择（上）作者：曾永昌浏览次数:2017发布时间:2007-11-29文章来源光明观察城乡统筹改革试验的土地制度选择（上）中国特色集体土地市场的理论和实践初探摘要我国正处于农地保障功能向资本功能转变的关键时期，本文针对现行土地流转试错中有可能出现的问题和矛盾，以总 结我国30年土地流转的经验与教训为切入点，提出了澄清土地公有 制、粮食安全、农地保障理论的误区；重构政府、农民、企业土地 利益结构；实行农地“三集中”规划控制、农民耕地保护权国家购买、农地交易税收调节政策的化解农地政府管制与农民市场化矛盾的改革框架，供城乡统筹改革的土地制度选择的参考。关键词农地交易历史回

2、顾理论反思制度检讨制度重构引言所有制度都是在发展中与时俱进的，世界上从没有一成不变 的制度。农地农有、农地农用制度确立的经济环境是贫穷、落后， 理论条件是封闭、保守。现在审视，当时经济的主要矛盾，如农民 生存和低成本工业化、城市化、公共品生产需求正在变成次要矛盾。 当时理论的主要观点，如土地公有制、政府替代市场、农地保障、 粮食安全等，或正在被新的科学发现所修正，甚至否定，或正在重 新认识，不断完善。“三农”问题来自土地，根治“三农”的灵丹妙药也只能来自土地生产力和生产关系耦合的制度革命。显然，当前有必要重新回顾当初制度的产生条件、设定目标，评价现在制 度的运行绩效、新生矛盾，根据现在制度的环

3、境变化、资源约束条 件，提出农地制度变迁的方向。当前，成渝地区进行统筹城乡发展综合配套改革试验。土地 流转制度选择直接关系到改革绩效。本文为此针对城乡统筹改革试 验的土地流转制度选择有可能出现的问题和矛盾，以总结我国土地流转的经验与教训为切入点，提出了澄清土地公有制、粮食安全、农地保障理论的误区；重构政府、农民、企业土地利益结构；实行 农地“三集中”规划控制、农民 耕地保护权国家购买、农地交易税 收调节政策的化解农地政府管制与农民市场化矛盾的中国特色集 体土地制度的 改革框架。一、土地流转的历史回顾农地市场交易的出现，有其深刻的历史背景和现实原因。土地制度的预期是以低成本工业化、城市化、公共品

4、生产化的方式 实现国家资本积累，完成工业、城市发展。而农地市场交易的预期 则是利用集体土地资本自发的增殖动力谋求农村、农业、农民的自身发展。土地制度和农地市场交易的预期存在体制性冲突正是导致 城市、农村；政府、农民形成对立的基本原因。农地市场交易的 这 种历史使命，必然使其自问世起就和地方政府“以地生财”的城市 理念，以及政府垄断土地市场体制和农地农有、农地农用制度发生 越来越激烈的摩擦。但地方政府没有顺应集体土地的产权诉求，并 总是以强权推行各种“圈地运动”、“卖地运动”以地生财，向农 民转嫁政府公共品生产成本，从而不仅引致农地市场交易不能按照 集体土地资本理论预期，实现促进农业发展和造福农

5、民的目的，而 且导致中央政府将耕地失控的原因归罪土地制度宽松，从而不断修 改法律强化政府垄断市场体制和“农地农有、农地农用”制度。显 然，中央、地方；政府、农民的体制性利益博弈，正是农地市场交 易30年难以取得全局性突破的主要原因之一。（一）政策梳理1、 市场主导的制度变迁。所谓市场主导，就是主张农地市场交易。随着十一届三中全会确立的家庭联产承包责任制呈现出越来越明显的 历史 局限性。1978年，在港商的推动下，广东东莞市 虎门镇将祠堂出租给港商建厂房。自后，全国各地农村相继出现农 地市场交易。其动力，一是解决政府征地的矛盾，二是以低廉的交易成本提升农业经济，满足工业需求。但政府并不确认民间的

6、这一 制度创新，迫使农地市场交易转入地下，变成隐形市场交易。2、 政府主导的制度变迁。所谓政府主导，就是主张土地在用途管制下流转（简称土地流转）。政府主导体现了三个基本立法精神：一是计划管制集体土地，实行征用、转用、宅基地、承包 地行政审批，二是坚持承包土地经营权制度，保障农地农用权利，三是禁止集体土地进入政府垄断市场。划分为两个阶段：第一是全 面管制农地，包括耕地、非耕地；第二是管严耕地、有限度地放开 非耕地。 进步的一面体现在地权权属性质物权化、权属主体个人化 和权利排他性强化，保守的一面体现在没有实现集体土地与国有土 地的产权平等，形成二元产权分割，以至政府违法用地和征地矛盾 有增无减，

7、群体性事件越来越严重。1982年5月14日，国家颁布国家建设征用土地条例， 规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需 要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直 接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地 入股的形式参与任何企业、事业的经营。”1984年1月1日，中共中央颁布 关于一九八四年农村工 作的通知（中发19841号文件），规定土地承包期一般应在 15 年以上。1986年4月，民法通则首次提出农民的承包土地经营权 概念，并将承包土地经营权视为一种与财产所有权相关的权利。同年6月，土地管理法界定集体土地边界，规定：农村和城市 郊区的土地，

8、除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅 基地和自留地、自留山，属于集体所有”。但是，同时设定：“国 家建设征用土地，建设单位向县级以上地方人民政府土地管理 部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门 划拨土地。国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不 得阻挠。” “国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家， 用地单位只有使用权。”同时设立了宅基地、乡镇村企业用地、乡 镇村公共设施、公益事业建设用地的审批事项和权限。1993年3月，宪法修正案修改原宪法第八条第一款， 确立家庭联产承包责任制的法律地位。同年11月5日，中共中央、国务院颁布关于当前农村、农业发展

9、的若干政策措施（中发 199311号文件）决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长 30 年不变，并允许土地使用权有条件地转让。同年11月14日，十四大通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决 议，正式明确提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的 前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿流转”。1994年城市房地产管理法规定“城市规划区内的集体 所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权 方可出让。”，明确禁止集体土地直接出让。1998年8月修订的土地管理法，规定土地承包经营期限 为三十年”，增加土地用途管制规定，进一步明确“建设占用土地， 涉及农用地转为建设用地

10、的， 应当办理农用地转用审批手续”、“任 何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有 土地”。设置的例外条款是“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法 批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除 外”。但审批同样是强化集体土地管制。1998年，国家有关部门整顿农地市场交易。1998年末，广东省政府停批庄园用地并开始清 理整顿已上项目；沈阳市取缔绿色庄园招商；长沙、西安、北京采 取相应措施打击庄园经济。1998年10月，十五届三中全会通过 中 共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定，进一步明确土 地承包期再延

11、长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有 保障的土地使用权。但其原则仍然是“农地农有、农地农用”。1999年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集 体建设用地流转试验。与此相应，江苏、浙江等许多地方政府也批 准了股份制等试点。自此，我国全面管制农地的阶段结束，而管严 农地、有限度地放开非耕地的阶段开始。但是，由于地方政府不够 尊重农民的承包土地经营权，引致农地市场交易再次成为地方政府 的政绩工程。（1） 。 2001年12月，新华社发表新华述评土地流转岂能无视农民意愿？。同年同月，中共中央下发关于做好农户承包地使用权流转工作的通知（ 中发200118 号文件） 规定土地流转主要在

12、农户间进行，工商企业不得长时间、大面积租赁和经营农户承包地 。2002年8月颁布农村土地承包法，规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方“依 法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主 组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的，有权 依法获得相应的补偿”。2004年国务院颁布关于深化改革严格土地管理决定的通 知（国发200428号）文件，规定“在符合规划的前提下，村 庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但同时又规定“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自 治区、直辖市人民政府”。2005年中共中央、国务

13、院颁布关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见（中发20051 号文件），规定“控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不 下降、用途不改变，并落实到地块和农户”、“承包经营权流转和 发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防 止片面追求土地集中。”与此同时，广东、湖北两省开始探索以地方立法的形式推动“同地，同价，同权”深层次的土地流转，即农地市场交易。2006年国务院颁布关于加强土地调控有关问题的通知 （国发200631号）文件，规定“ 农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度 土地利用计划，并依法办理农

14、用地转用审批手续。禁止通过“以租 代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大 建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划 并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”与此同时， 河南“祖龙”遭到查处、北京“小产权”被强拆，一些地方的土地流转探索 相继被叫停。3、政府、市场合作的制度变迁。政府和市场合作的制度变迁，目前仅是一个以近期现象做出的假定。从经济发展阶段看， 农地作为具有生存保障和致富资本双重功能的资源性资产，当前正处于由生存保障功能向致富资本功能转变的关键时期。一方面，在相对贫困地区，作为农地第一功能的保障功能，随着国家取消农业税 和各种提留和实施以工补农政

15、策，不仅在农民种田净收益大大增加 后强化，而且形成农民的进一步依赖。另一方面，在相对发达地区， 进城打工和从事多种经营、现代农业的农民不在满足农地对种田、 吃饭、宅基地的低水平保障供给，并开始有组织地以农地市场交易 为手段，积极追求农地对教育、医疗、保险等的高水平致富供给。农 地在相对发达地区对农民保障能力呈逐年下降趋势的情况表明，昔 日命根子的农地对他们已经不在那么重要，有的甚至变成农民的负 担，并正在由东部向中部、西部转移。土地资本的增殖动力始终是农村经济社会发展的原动力，农地生存保障功能向致富资本功能的转变必然推动土地流转向农地市场交易的制度变革。当前问题的严 重性则在于，政府以管制手段限制农地生存保障功能向致富资本功 能转变的制度安排，不仅促使巳经充分暴露出来的农地矛盾形成群 体性冲突，而且引致尚未充分暴露的农地矛盾蕴涵制度挑战性。从政策方面看，中央政策变化的轨迹正在向松动农地制度的 方向发展。2006年国土资源部关于坚持依法依规管理集约用地， 支持社会主义新农村建设的通知（52号文件），提出的城镇建设 用地的增加和农村建设用地减少挂钩；农村建设用地直接进入市场 流通两个试点，标志着农村建设用地已经成为土地流转的主体内容。 2006年 中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干 意见（中发20061号文件），提出“加快