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1、社区调解的双重考核及其应对与影响新世纪以来， 我国行政体制中的 压力型政治;和目标责任制;加强了自上而下的指标考核的双重化倾向除了在社会生活日常管理层面以数字化治理;的方式建立起国家和基层社会之间的关系纽带之外， 社会稳定指标的强化使得群众上访、群体性事件、重大安全事故等诸多影响稳定的因素构成了对各级政府官员政绩的一票否决;。 这种双重指标的考核体制，不仅扩大了行政目标责任制的横向范围， 也深化了政府总体治理和控制的纵向力度， 在两个向度上构成了地方政府的政治锦标赛和淘汰赛的竞争机制。如此双重指标考核的压力传导至作为国家治理单元并依附于上级政府部门的基层社区，一方面使得越来越多的项目被纳入数字
2、化控制的范畴， 另一方面又有许多领域并不以量化成绩的高低作为衡量标准， 而是以对某些现象的严格杜绝作为评判的尺度，即一票否决;。 在这样的条件和情境下， 社区居委会作为具有自主性和创造性的行动者（agency），会在既有的结构限制之下作出怎样的判断和选择，进而如何形成基层社会的运作实践和应对策略？ 这是在社会管理层面和理论研究层面都非常值得关注的问题。 本文基于对北京市古城区阜财街街道民丰园社区长达数年的扩展个案研究，以社区居委会所面对的纠纷调解工作为例， 尝试厘清双重指标考核体制下的基层运作过程。一、社区调解的双重考核背景我国快速城市化的过程和城市社会的转型引发了一系列新的现象，诸如利益格局
3、调整、社会关系重组、人际交往变化、思想观念变革等，这些都影响甚至决定了社会矛盾的基本态势和走向，造成了城市社区中纠纷频发的情况。 不同于西方社会主要以法律诉讼方式来解决纠纷，中国传统的和合;文化一直有着追求无讼;、注重调解的理念， 这使得调解成为我国一直以来解决民间纠纷的最重要的方式，并被誉为东方经验;。 按照中华人民共和国宪法民事诉讼法和人民调解委员会组织条例等的规定，城市的街道和居民委员会均建立了人民调解委员会； 而且已有研究指出， 在街道办事处主要负责管理和传达的情况下， 社区居委会实际上成为城市纠纷调解制度的核心、调 处人民内部矛盾的主体力量，对 于我国基层社会治理和秩序控制的作用愈发
4、重要。 然而， 由于居委会的工资和日常活动经费都来源于国家行政体系， 因此包括社区纠纷调解在内的各项工作开展和运作实践， 都不可避免地要受到以街道办事处为代表的上级政府部门的考核和限制。一方面， 街道办事处以及更高级别的政府部门，通过数字化的评分体系和验收检查，将一些不易评价的活动都纳入到非常细致量化的指标体系中来考评。 笔者在调查中看到，在阜财街地区社区居委会社会治安综合治理工作考核检查验收表中，阜财街街道办事处将值班巡逻;、人口管理;、两劳帮教;、法制宣传;、纠纷调解;、治安秩序;等多项工作都量化为可操作的指标，通过评分就能直接判定某社区的社会治安综合治理工作是否达标、是否有资格被评为先进
5、。 比如其中及时发现、调解民间纠纷。 调解率达 100%，成功率达95%（4 分 ）;一条 ，就可以看作是社区调解工作所面临的数字化考核。另一方面， 社区调解所面临的非数字化约束表现得更加严格且具有强制性。 正如最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见 中所指出的：矛盾纠纷如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件， 严重干扰党和政府的中心工作，影响社会的稳定和经济的持续发展;加强人民调解工作的重点， 就在于从维持稳定的角度考虑，防止矛盾纠纷向群体性事件;和刑事犯罪案件;的转化。 我们在调查中也多次在社区居委会的档案材料中看到要特别注意民（事）转刑
6、（事）和群众性矛盾的预防， 维护社区内安定团结的局面; 之类的表述社区居委会之所以如此小心翼翼地避免群体性事件、 群众性矛盾和民转刑案件，究其原因，是因为这些问题都与一票否决的评判方式有关：一旦出现这类情况，社区其他工作做得再好， 也会由于维持稳定工作的失误而遭到全盘否定，无法获得任何荣誉和奖励。于是，由于数字化考核;和一票否决;的双重约束，居委会的调解者在应对社区纠纷时，往往会因具体事件及其所受到的考核类型的不同，而采取有差别的调解策略。 从本文的研究来看，这里的策略大致可以分为两种， 即针对一般纠纷的象征性调解与针对重点纠纷的实质性调解。二、一般纠纷与象征性调解虽然及时发现、调解民间纠纷;
7、是对社区调解工作的要求之一，但是对于一般的家庭纠纷，特别是涉及财产分配的问题，如果居民不申请调解，居委会绝对不会主动了解情况或进行干预。 可以说， 不同于传统社会或村庄中广泛存在的调解人对其他家庭事务的强制性干预，也有别于总体性控制;时代居委会对家家户户情况的了如指掌、对邻里的完全支配;， 当代城市基层社会中的调解工作已不再主动过问家庭内部事务， 也不会主动介入当事人的私人生活。而即便是居民因家庭纠纷、 财产争议等事件来到居委会要求调解的时候， 调解员一方面由于任务繁重、 精力有限， 另一方面又不具备强制执行、监督过程和检验结果的权力，所以通常只是在简单的安抚、劝解之后即宣告调解成功，不再对调
8、解的实际效果予以太多关注在此过程中所使用的调解策略可以在下面的一些案例中得到体现。第一，调解人不扮演评理人;。 关于我国的调解制度，有些观点认为基本上仍然使用了‘情、理、法’三结合的原则和方法;，特别是中国人自古以来所强调的晓之以理、动之以情;在调解过程中的作用仍不可忽视。 然而本研究所看到的是，在当代城市基层社会的纠纷调解中，说事评理;并不是惯常采用的方法； 因社区调解人缺乏必要的权威和声望，在经济状况、文化水平等方面又处于相对弱势的地位，扮演以说致和;的评理人角色有些勉为其难。笔者在社区中观察到这样一个案例： 家住民丰园某楼房的居民郑先生和老伴有一子二女，晚年与儿子
9、同住。 郑先生去世之后，老太太将一套住房和全部存款都转至儿子名下。 两个女儿认为母亲偏袒儿子， 没有跟她们俩商量就决定把房子和存款都给儿子太不公平，所以来居委会要求评理。当时负责接待的调解人员表示， 局外人没有能力评这个理：凭空来了这些钱这怎么分？ 要不然说很多人能够同患难、不能同享福。 如果平分的话多好啊？ ‘那不行，我平时照顾妈多，你在外面打工三、两年不回来，你凭什么平分？ ’各说各的理，这事儿说不清楚。 ;于是，调解人员只是进行简单的说服劝解， 希望两个女儿能够尊重老人的决定，以老人的意愿为准。 不久后，两个女儿又来到居委会，以其母亲的名义申请困难补贴，要求居委会
10、开具居住证明和贫困证明； 办事人员没有立刻答应她们的要求， 而是先向老太太和她的儿子询问这件事情并征求意见， 发现母子二人对此事毫不知情两个女儿是背着母亲、 以她的名义申请困难补贴， 想冒领补贴款来为没有分到房子和存款的事情寻求心理上的平衡。 不过老太太知道后也没有任何意见，认为她们要是能靠我挣点儿钱就让她们去吧;。 于是，居委会依从当事人的意见， 满足了两个女儿冒名办理并领取困难补贴的要求，使这件事情得到了还算妥善的解决。从这个案例中我们可以看到， 在城市社会的异质性生活当中，理; 的存在形态是多元而复杂的， 不似传统农村社区中存在一种普遍适用于地方生活世界的、认同较为一致的社区情理;这使得
11、调解人很难在其中找到可以让当事各方都认可的说法，更难以凭借自身的威信、声望和地位让他人接受自己所援引的道理。 因此，调解人所采取的往往是一种拒绝评理的做法：从道理上讲，房子和存款应该留给儿子还是儿女均分， 调解人不作评判，原则就是尊重老太太的决定；老人的女儿冒名顶替、申请补贴这种行为是否合理，居委会也不多加干涉，只要老太太知情且没意见，申领困难补贴的材料就可以盖章通过这一系列做法都不是建立在评理的基础上， 而完全以当事人的意愿为基准， 顺理成章地实现纠纷的消除和调解的完成， 达到上级政府部门提出的有关调解成功率的要求即可。第二，以文牍技术建构名义上的和谐。 在一些当事人互不相让、意愿无法实现和
12、解的情况下，一致性的合议断难达成， 居委会的调解工作又该如何开展？ 在实际调查中，我们经常会发现某些纠纷在调解之后仍未得到根本性的解决， 且持续出现反复、恶化并最终要诉诸法律的情况，比如下面这起家庭纠纷就是一例。64 岁的李先生和 45 岁的张女士是 20 多年的夫妻，两人的婚姻生活并不和睦，20 年来争执从未中断并长期分居。 李先生一直住在民丰园社区前街胡同 6 号的个人房产里，而张女士则在外生活 6年。 2005 年初，因城市建设需要，前街胡同面临拆迁。 张女士闻讯，为了能分得拆迁货币补偿款再次回到家中； 而李先生则打算在张女士不知情的情况下，私下与拆迁办公室签订协议，独自领取拆迁款。 为
13、此，2005 年 4 月，张女士来到居委会要求调解，哭诉如果这样，自己就不想活了，房子没了，钱也没了，人也没了，活着还有什么意思;。 知悉情况之后， 居委会调解员马上与李先生约定时间进行了一次谈话，特别向李先生指出：在未离婚的情况下，房产以及房产经拆迁所得的货币，均为夫妻双方共有财产， 用隐瞒的方式将共有财产据为己有，侵犯了女方的合法权益，属于违法行为；希望他在法律的范围内与女方协商处理， 不要使家庭矛盾激化。 在这则调解工作信息的最后写道：李先生接受了规劝，喏喏离去;；在后来的一份调解工作材料中同样提及此事，并通过生动的叙述将调解结果表现得更加圆满：男方接受了我的规劝，当我把调解后的结果用电
14、话告诉张女士时，她感动得哭了;。 从纸面上来看，男方受到法律的震慑喏喏离去;，女方也深受感动;，又一起家庭纠纷得到了妥善处理。但到这里，事情的发展却远没有结束，这起纠纷至少拖到了 2006 年 9 月仍没有得到真正意义上的解决。 原来，2005 年 4 月的调解之后，李先生虽然表面上态度良好，答应平分拆迁款，暗地里却想出各种办法，极力想把妻子撵走；张女士也没有再向居委会提出调解，而是直接告到法院，提请法律裁决。 法院要求女方出示居住在前街胡同 6 号的证明，才有可能获得货币补偿。 张女士聘请了律师，希望在邻居中间取证，但并不成功；于是，2006年 9 月，她又找到了居委会，希望能够帮她开具一份
15、居住证明，以便诉诸法律。至此，这宗表面上皆大欢喜、背地里却一波三折的调解案例向我们展示了这样的情况： 调解工作信息、总结、档案材料里的调解率和成功率，经常是通过文本功夫和案牍工作实现的，在这套文牍技术;所构成的话语体系中，总是会有一些欣然接受 ;、满意离开 ;、 接受规劝 ;、 喏喏离去;、和好如初;、化干戈为玉帛;、达到调解目的;等说法来粉饰纠纷调解的实效，并在名义上实现了调解成功率达到 100%、矛盾和纠纷都化解在社区中的结果，从而建构出一种并不存在、至少并不那么稳定的和谐状态。针对这类一般意义上的、未被激化、也不会产生严重后果的分歧（如家庭矛盾、财产纠纷等），社区居委会所执行的往往是一种可以称之为 象征性调解;的做法：首先，不主动介入纠纷当中，在被要求调解的时候采取不评理的姿态和立场， 完全以当事人的意愿为准；同时，不会特别关注纠纷的具体情况和实际后果， 只是在相关材料中用一些较为乐观与和谐的说辞来建构具体的调解信息，并在总体上形成很高的调解成功率以此作为对调解工作量化指标考核的回应。三、重点纠纷与实质性调解。然而， 并不是所有发生在社区中的分歧都可以采用象征性调解的策略来处理， 特别是有些冲突如不及时疏
