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1、现行矿山地质环境保护法律分析及完善年度报告书制度的建议4400字 摘要：随着国土资源部颁布的矿山地质环境保护规定的出台，使得我国矿山地质环境保护法律制度进一步完善。而细观该规定和各省矿山地质环境保护条例和各省矿山恢复保证金管理办法的规定，各法规都强调闭矿闭坑时的地质环境监督检查，忽视了开采全过程中的地质环境定期检查的具体制度安排。笔者认为建立健全我国矿山地质环境治理年度报告制度有助于矿山地质环境的保护。 关键字：矿山地质环境 年度报告书 法律责任一、我国现行矿山地质环境治理的法律制度目前，我国的矿山地质环境治理的法律制度体系是以环境保护法为中心和基础，矿产资源法律、法规和各省、自治区的地方地质
2、保护条例、各省、自治区地方矿山环境保证金管理条例为主要内容的一整套法律体系。其中涉及我国矿产地质环境治理的法律法规主要有矿产资源法、矿产资源法实施细则、煤炭法、矿山地质环境保护规定等。专门的以矿山环境保护为目的的法规则是国土资源部颁布的矿山地质环境保护规定和各省所制定的地质环境保护条例。矿山地质环境保护规定第3条规定：矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。第四条规定：国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。第12条规定：采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境
3、保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。在地方，很多省、自治区根据地质环境保护的要求和本辖区地质环境保护的特点制定了地方地质环境保护条例，如甘肃、广西、黑龙江、湖南、江苏、辽宁、内蒙、山东、新疆、云南都制定了地方地质环境保护条例。湖南、山东、安徽、重庆等省出台了矿山地质环境保证金管理办法。二、我国矿山地质环境治理的现行法律制度的学理分析上述法律法规就共同构成了我国现行的矿山地质环境保护的法律体系。在学理上，这一法律体系可以被纵向分解为三个方面的法律制度：矿山环境地质调查评价制度、矿山地质环境治理恢复制度、矿山地质环境监督制度。（一）、矿山地质环境调查评价制度矿山地质环境调查制
4、度是指国土资源部门对其行政区域内的矿山地质环境调查评价工作，依据全国矿山地质环境调查评价得结果，编制全国矿山地质环境保护规划。并根据该全国规划结合本行政区域的矿山地质环境调查评价结果，编制省、自治区、直辖市的矿山地质环境保护规划的法律制度。矿山地质环境调查评价制度是矿山环境保护活动的基础制度，是开展和指导矿山环境保护行动的前提和基础。任何科学的环境治理和恢复都有赖于该区域的环境调查所得出的矿山地质环境规划。矿山地质环境保护规划应当包括下列内容：（1）矿山地质环境现状和发展趋势；（2）矿山地质环境保护的指导思想、原则和目标；（3）矿山地质环境保护的主要任务；（4）矿山地质环境保护的重点工程；（5
5、）规划实施保障措施。（二）、矿山地质环境治理恢复制度矿山地质环境治理制度是指采矿权申请人申请办理采矿许可证时，编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并在采矿过程中以及矿山停办时按照法律规定和治理恢复方案履行矿山环境恢复的义务的制度。矿山地质环境治理恢复制度应当包括开采过程中的地质环境治理和闭矿时的地质环境治理恢复。矿山地质环境治理恢复在立法和实践中主要以矿山地质保证金制度为核心。矿山地质环境保护保证金是指为了保证矿山企业在采矿过程中及矿山停办、关闭或闭坑后能切实履行环境恢复治理和矿山地质灾害预防等义务向国土资源部门缴纳的备用资金。所依据的法律主要是国土资源部的矿山地质环境保护规定和各省的矿山地质
6、环境恢复保证金管理办法。我国现行的全国性关于矿山环境恢复保证金制度是国土资源部颁布的矿山地质环境保护规定。在规定的第18条第1款明确规定：采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。该条第三款还规定了矿山地质环境治理恢复保证金的使用原则，遵循企业所有、政府监督、专户储存、专款专用的原则。此外，各省先后制定了相应的矿山环境恢复保证金管理办法。而且这些立法实践为国土资源部制定矿山地质环境保护规定提供了大量的参考价值和经验。这些规定都规定了矿山地质环境恢复保证金的分级管理制度、保证金的账户管理和存储、采矿权延续、变更、转让时保证金的处置、环境保护与恢复治理工作的验收、保证金的返还等
7、制度以及对违反治理义务时采矿权人所要承担的不利后果。在各法条中都规定在闭矿时采矿权人如不能完成治理矿山地质环境的目标，则该企业将无法取得其所缴纳的矿山地质环境保证金，该资金将由政府主观部门用于该矿区的环境恢复治理工作。如矿山地质环境保护规定第19条第2款规定：采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境恢复义务。（三）、矿山地质环境监督制度矿山地质环境监督制度是指负有矿山地质环境的行政监督主体，主要是指国土资源部门和环境保护部门，对采矿权人在申请开采矿山时进行环境影响评价，在开
8、采矿山的全过程中以及闭矿之后进行矿山地质环境的监督，敦促采矿权人履行自己的环境保护义务。国土资源部门和环境保护部门对采矿权人遵守矿山环境法律法规、履行矿山环境行政执法行为所科以的义务的情况进行的监督检查。矿山地质环境行政监督检查并不直接影响采矿权人的实体权利义务，而只是检查其对已设定的矿山环境保护主体的权利义务的行使或履行情况。当检查中发现相对人的违法行为时，检查机关将另行作出相应的行政处罚决定。因此，环境监督检查的目的在于实现环境行政管理职能。在矿山地质环境监督检查方式上应当是以定期监督检查为主、不定期检查为辅。矿山地质环境保护规定的第四章对于矿山地质环境的监督管理进行了具体的规定。在监督检
9、查的方式上，该规定第27条第2款规定：采矿权人应当定期向矿山所在地的县级国土资源行政主管部门报告矿山地质环境情况，如实提交监测资料。在定期监督检查机制的立法设置上，相关省区的矿山地质环境保护条例则更为具体和明确，安徽、湖南等省的矿山地质环境保护条例明确规定了矿山地质环境年度报告制度，以年报的方式对采矿权人进行环境保护的定期监督检查 。三、矿山地质环境治理年度报告制度法律责任规定的缺失整个矿山地质环境治理法律体系中最核心的部分便是矿山地质环境保证金制度和年度报告书制度。矿山地质环境保护规定和各省颁布的地质环境保护条例以及矿山地质环境保证金管理办法的规定中，对矿山地质环境保证金制度规定十分具体，并
10、且规定了相应的具体法律责任。而对矿山地质环境治理年度报告制度的规定则相对简单，也没有规定相应的法律责任，致使矿山地质环境治理年度报告制度形同虚设。而建立在矿山地质环境保证金制度上的环境监督检查则主要的强调以闭矿、闭坑时为法律效力生效时间点。这种单纯以一个时间点为资金分配和责任转移的制度设计缺陷在于：（1）由于缺乏过程监督导致矿山地质环境保证金制度在实践中滑向末端治理的模式。采矿权人为了追求更高的经济利益会将环境的治理放在经济开发之后，即使是缴纳了保证金也不会有很大的意愿在闭矿停产或采矿权到期之前主动进行地质环境恢复。这样容易导致开采过程中的污染不能得到及时治理，不但使矿山周边环境长期受到污染和
11、破坏，而且增加后期治理恢复的成本和治理难度。（2）经济利益的驱动使矿业权人不愿意负担治理和恢复环境的成本，易导致治理和恢复的成本最终由社会负担。因为缺乏有力的过程治理监管，导致采矿权人对环境保护技术革新和节能减排的动力不足，而将环境治理工作推后到最后的时间点上。最终进行末端治理实际所需要的治理费用有可能大于其所缴纳的保证金的金额，这样治理成本将会最终分摊到民众身上。 四、关于完善矿山地质环境治理年度报告制度法律责任的建议 虽然我国已经初步建立了矿山地质环境治理年报制度。在矿山地质环境保护规定第二十七中的定期检查规定和部分省自治区的地质环境保护条例规定的年度报告制度便是这个立法体系的内容。但是，
12、上述法规都没有规定违反矿山地质环境年报制度的法律责任，由于没有可罚性的规定，导致该制度实质上在实践中流于形式，进而导致矿山地质环境治理模式走向末端治理。基于过程治理的理念，实现矿山地质环境治理的科学化，笔者提出以下立法建议：（一）、对不能按时提交矿山地质环境治理年度报告书的单位，经过国土资源部门的催告仍不能提交的，国土资源部门应启动调查机制并对矿山企业处以3万以下罚款,并且考虑收回矿业权。参照国外经验，对于不能按时提交矿山地质环境治理年度报告书的企业，矿业主管部门应当进行催告，倘若矿业权人仍不提交年度报告，矿业主管部门就应当告知矿业企业考虑收回其矿业权。（二）、对采矿权人所提交的年度报告书，不
13、但要县级国土资源部门备案，并且要抄送同级环境保护部门审核，同时向社会公示年度报告书的全部内容。对于年度报告书是否合格的决定应该由国土资源部门和环境保护部门共同做出。对于中型以上的矿山的年度报告书，必须举行由矿区附近社区的民众参加的环境听证会，听证会所得出的结论作为对年度报告书决定的依据。（三）、对于连续两年都无法通过审核的年度报告书单位，环境保护部门有权建议国土资源部门收回其矿业权，国土资源部门有权根据其建议或自行决定收回其采矿权，并参照矿山地质环境保护规定第31条的规定，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。注释：如安徽省矿山地质环境保护条例第26条湖南省地质环境保护条例第12条第2款、内蒙古自治区地质环境保护条例第19条第2款、山东省地质环境保护条例第12条、辽宁省地质环境保护条例。参考文献：1吕忠梅著：环境法学，法律出版社2004年版。2黄德林、汪琳：我国矿山生态环境保护法律制度问题完善研究，中国人口 环境与资源2008年18卷第5期3杜万平：环境行政权的监督机制研究-对环境法律实施状况的一种解释，环境资源法论丛第6卷4李虹、黄洁、王永生、吴琼：南非矿山环境立法与管理研究，中国国土资源经济2007年第3期5周辉、宣海霞：论环境民主原则，宜宾学院学报2004年第6期
