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1、推进市场监管变革的调研报告推进市场监管变革的调研报告以优化营商环境为目标，以完善公平竞争市场环境为重点的 市场监管变革，既涉及监管职能的调整，也涉及监管理念的变 革，还涉及深层次的监管权力结构调整。纵深推进简政放权，重 要的是加快推进市场监管的转型与变革，为形成法治化、国际 化、便利化的营商环境提供重要保障。优化营商环境不但是提升经济竞争力的现实需求，而且是激 发市场活力、推动经济转型升级的关键所在。当前，中国的营商 环境与大国的经济地位很不相适应，优化营商环境具有现实性、 迫切性。未来几年，能不能在优化营商环境上取得实质性突破， 既取决于产权保护的制度化、法治化进程，又取决于税收结构的 转型
2、，更取决于公平竞争市场环境的形成。把完善中小企业发展的市场环境作为市场监管的重要职责近年来，中小企业发展在中国经济转型升级中的作用日益凸 显，数量明显增加。但其成长与发展并不稳定：一是中小企业平 均寿命短，二是民间投资增速和占比出现“双下降”。总的来 看，中小企业发展问题已成为经济转型升级与结构性改革的突出 矛盾。促进中小企业发展的关键是营造公平竞争的市场环境。客观 地看，中国中小企业平均寿命短和民间投资的“双下降”，既是 产业结构调整带来的“阵痛”，同时也反映了中小企业仍面临着 某些不平等竞争的市场环境。例如：尽管国家从政策上规定了民 营企业能够进入法律未禁止的领域，但许多领域投资准入仍实行
3、 严格的前置审批和“牌照管制”；教育、医疗、文化等服务业领 域，仍保持着一定的行政审批和行政管制；一些领域尽管实行了 投资备案制，但实际上仍是变相审批。由此，使中小企业发展面 临的制度性交易成本难以真正降下来。为中小企业发展提供公平竞争的市场环境是市场监管的重要 职能。深化简政放权，尽管说进一步减少行政审批很重要，但更 重要的是经过市场监管变革，为中小企业发展提供公平竞争的市 场环境。例如，经过强化事中事后的有效监管，有条件全面实施 企业白主登记制度，从而形成与经济大国相适应的商事制度的基 本框架；有条件取消企业一般投资项目备案制，全面推行法人承 诺制等。促进中小企业发展是现代市场经济条件下政
4、府的重要职责。 从改革的实践看，促进中小企业发展相关政策的落实，涉及到众 多部门，如果没有一个政府部门牵头推进落实，中小企业发展很 难取得预期效果。适应中小企业发展对公平竞争市场环境的现实 需求，建议在市场监管部门组建国家中小企业发展促进机构，主 要职能是依据新修订的中华人民共和国中小企业促进法，制 定和实施改进营商环境的监管规则，形成并维护中小企业发展的 公平克争市场环境。把形成新经济公平竞争的市场环境作为市场监管的重要任务在中国经济转型升级进程中，新经济是新旧动能转换的重要 因素。近些年来，中国新经济快速发展。估计到2020年新经济占比将达到40%左右，至V 2025年达到50%左右。适应
5、新经济发展趋 势，既要有规范化的监管，实现公平竞争和防范风险，也要避免 用“旧制度管理新经济”，加快探索市场监管理念、模式、技 术、手段的创新。当前，市场监管明显滞后于新经济发展。总的看，面对新经 济跨界竞争、网络效应、平台模式等新特征，“不会监管、不能 监管”的矛盾逐步突出。例如，当前评定垄断的标准主要是以往 的市场占有率。现实情况是，在新经济发展模式中，一些企业如 华为，已开始建立开放式的产业生态和产业平台，中小型创业创 新企业能够在这个平台上孵化、发展。因此，市场份额是不是界 定新经济垄断的有效指标，如何判定垄断和不正当克争，还需要 研究探索。再例如，在传统的监管手段和方式下，监管部门很
6、难 及时了解新经济的业务流程、业务形态和盈利模式，彳艮难准确识 别并把握其风险点。市场监管方式变革滞后于新经济发展的矛 盾，不但影响到市场的公平竞争，容易形成新的经济风险，而且 对新经济发展也会带来多方面隐患。尽快建立科学、灵活、有效的新经济监管体制。新经济能够 带来创新，能够提升经济运行效率，但新经济的发展不能建立在 排挤竞争者的基础上，不能以挤压中小企业发展空间为代价。这 就需要加快建立与新经济发展相适应的市场监管体制。例如，坚 持“包容审慎”的原则，不要轻易给新业态、新模式贴上垄断的 标签，要给创新留出一定的时间和空间；积极探索新的监管方 式，比如对平台经济的监管，要加快探索构建“政府监
7、管平台、 平台监管个体”的监管新格局；充分利用大数据进行监管，尽快 构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的 市场监管新体制。明确把新经济监管作为市场监管部门的重要职责。经济转型 升级是一个动态过程，市场监管也应该是一个动态的过程。对新 经济的监管既需要各个部门的协同配合，也需要市场监管机构来 牵头主抓。建议在市场监管部门成立专门的新经济监管机构，动 态跟踪新业态，根据情况提出并试行新经济的监管条例，以适应 新经济发展需求实行科学有效的市场监管。把反行政垄断作为市场监管变革的重大任务当前，中国经济转型升级的趋势明显，服务业逐步成为支撑经济增长的主导产业。今年上半年，中国服务业占
8、GDP的比重已经达到54.1%。从发展趋势看，无论是产业结构升级，还是消费 结构升级，都依赖于服务业市场开放。问题在于，服务业市场开 放与服务业发展面临着比较突出的行政垄断或行政管制。适应中 国经济转型与市场化改革的客观需求，需要把反行政垄断作为市 场监管变革的重大任务。适应服务业市场开放建立行政垄断审查机制。多年来服务业 领域难以对社会资本放开，关键问题在于服务业领域的行政垄断 没有真正被纳入到反垄断的范围。随着服务业市场的发展，建立 服务业领域反行政垄断的审查机制、推进反行政垄断，对于促进 和保障服务业市场开放与发展至关重要。这就需要对国有垄断行 业、城市公用事业、公共服务领域等相关行业监
9、管内容进行清 理、修改，废除各类导致行政垄断的行政法规；实行服务业领域 市场准入的负面清单管理，并不断减少负面清单长度。将反行政垄断纳入市场监管范畴。当前，中国尚未将反行政 垄断纳入反垄断法，建议尽快改变这一现状，在反垄断法中修改 增加反行政垄断的内容。按照十八届三中全会的要求，要实行以 政企分开、政资分开、特许经营、市场监管为主要内容的改革， 根据不同行业的特点形成不同的反行政垄断措施，在放开竞争性 业务、推进公共资源配置市场化方面取得重要突破。以完善服务业市场监管标准体系为重点，推动市场监管标准 与国际接轨。适应中国服务业发展与服务贸易市场开放的大趋 势，需要尽快把服务业领域的反行政垄断作
10、为市场监管机构的重 要职责，加快建立与国际接轨的监管标准：在生活服务业领 域，重点加快健康、教育、文化、电信等监管标准建设；在生产 服务业领域，重点加快互联网金融、电子商务、研发、设计等 监管标准建设。把尽快建立统一的反垄断体制作为市场监管变革的重要举措 从现实情况看，无论是传统经济领域，还是新经济领域，都 面临着不同程度的市场垄断和不正当竞争的挑战。突出的问题 是，由于反垄断职能分散在不同机构，反垄断缺少统筹协调，实 际效果并不理想。为此，完善公平竞争的市场环境，重在建立统 一的反垄断体制。统一反垄断职能。从经济转型升级的大趋势看，实现传统经 济与新经济的公平竞争需要把新经济纳入市场监管的范
11、畴；从经 济全球化的大趋势看，实现内外资公平竞争，需要将内资与外资 的反垄断统一起来。统一反垄断职能已成为市场监管改革的当务 之急。实行统一的反垄断体制。加强反垄断的统筹协调，需要尽快 建立统一的反垄断体制，全面提升反垄断的公平性、有效性，为 各类市场主体营造一个公平竞争的市场环境。例如：对不同所有 制的企业实行统一的市场监管标准和监管规则，实质性增强反垄 断的有效性；与国际接轨，尽快建立既适用于内资又适用于外 资，法治化、规范化的反垄断体制。以优化营商环境为目标，以完善公平竞争市场环境为重点的 市场监管变革，既涉及监管职能的调整，也涉及监管理念的变 革，还涉及深层次的监管权力结构调整。纵深推进简政放权，重 要的是加快推进市场监管的转型与变革，为形成法治化、国际 化、便利化的营商环境提供重要保障。
