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1、建设项目竣工环境保护验收监测管理的现状评析与对策探讨张强商博（山东省环境监测中心站，济南市历山路 50号，250013 , 0531-86590019）摘 要 分析了建设项目竣工环境保护验收 监测在环境管理制度中重要意义、作用和当前 存在的突出问题，对明 确验收监测性质和定位，创新机制，建立健全制度，规 范和提高验收监测管理水平等， 提出了具体对策措施。关键词建设项目验收监测管理 对策1建设项目竣工环保验收监测管理的进展与不足建设项目竣工环境保护验收监测（以下简称验收监测）是“三同时”管理制度的重 要组成部分，是环境监督执法的标尺、依据，是防止污染物超标排放和实现总量控制的 一道“闸门”；是环
2、境保护工作落实科学发展观，适应全面推进、重点突破新形势的重要 内容。假若我们不把好这道关口，依靠建设项目环评审批消化总量，依靠企业环保工程 削减总量就可能成为一句空话，今天的新项目，就可能就成为明天的污染源。近年来，为贯彻落实中华人民共和国环境影响评价法和建设项目环境保护管理条例（国务院令第 253号），各级政府将落实环境影响评价和“三同时”等制度作为 年度环保执法检查的重要内容，环保部门强化环境监管，切实把住建设项目环保准入关，“三同时”执行率明显提高。为保证验收监测质量，原国家环保总局在试行1995335号文的基础上，制定发布了建设项目环境保护竣工验收监测技术要求（环发200038号，以下
3、简称 38号文），并于2001年12月颁布了建设项目竣工环境保护验收管理办 法（以下简称 13号令）；自2006年起，陆续颁布了电解铝、火电厂、造纸工业和港口 等10多项建设项目竣工环境保护验收技术规范，对重点行业的建设项目竣工环境保护验收工作和竣工后日常监督管理做出了规范要求。但一些地方在建设项目竣工环境保护验收管理上仍存在不少问题，突出表现在几个方面：一是“三同时”制度审批把关不严，执法监管不力。尽管环保部13号令和38号文中对竣工验收的时限做出了明确规定，但在实际执行过程中，由于管理部门对建设单位未按期申请验收的疏于查处，对时限执行的要求缺乏强制性，加上建设单位自身验收积 极性不高，造成
4、少数企业未经过竣工环保验收即违规投入生产和长期处于试生产阶段， 或敷衍塞责难以在规定时间完成验收监测。二是重视程序过场，疏于严防死守。部分环评现状监测流于形式，数据失实，分析 预测不当，评价结论不明，环评审批不落实，环保设施擅自变更或运行不正常，难以符合验收条件影响验收正常进行。三是主管部门对建设项目竣工验收监测工作性质界定不清，定位模糊，验收监测是属政府职能行为还是为项目建设单位提供监测技术服务没有明确的界定。38号文规定“建设项目环境保护设施竣工验收监测有环境保护行政主管部门所属的环境监测站负责组织实施”；但在随后颁布的13号令中却规定验收监测由建设单位委托有相应资质的监测机构承担，将政府
5、职责转成法人责任，将组织验收监测推向市场化。四是目前全国没有统一的验收监测收费标准，各地方收费标准差别较大，且对于验收监测工作中的方案和报告编制、环境管理检查、公众调查等方面没有明确的收费规定，造成了收费政策商业化，各地在验收监测收费过程中掌握的尺度不一，对于同行业、同 规模的建设项目，验收监测收费水平差距较大。五是验收监测机构准入制度亟待规范，由于对于验收监测资质管理的配套措施和实施细则等没有具体规定，致使有些不具备条件的社会机构参与验收监测工作，造成验收监测质量下降，存在总量失控和超标排放的隐患，项目建成验收后成为新的污染源，致 使地区环境质量长期得不到改善，环境管理难度加大。六是验收监测
6、成果应用不广泛。验收监测对每个竣工建设项目的环保设施建设、运行情况，主要污染物排放浓度、总量情况，环评批复落实情况，环境管理等都做出了全 面详细的监测与核查，其结果客观反映出企业正常生产条件下“常态”排污情况，不仅 是竣工环保验收的技术依据，还是企业投产运行后环保部门进行日常监管的“镜子”和“标尺”，是检查企业的生产、治污和排放是否正常，发现偷排现象和监测数据背离实际的主要途径。但在13号令和38号文中未对验收监测成果的使用做出更进一步的规定，各级环保部门大多也没有在环境监管中使用验收监测数据，验收监测报告成为建设项目投产运行的“敲门砖”和“通行证”。2 加强建设项目竣工环保验收监测管理的对策
7、探讨2.1 进一步明确验收监测管理的性质、定位各级环保部门对建设项目环评和“三同时”的审批权和监督管理权是政府责任和依法行政行为，竣工环保验收的性质是行政主管部门组织进行的政府验收而不是法人验收， 验收监测是政府环保验收的基础，具有执法监督性。原国家环保总局污染源监测管理 办法（环发1999246 号）中明确规定了 “三同时”项目与现有污染源治理项目竣工验 收监测等是污染源监测的重要内容，以及各级环境保护局所属环境监测站具体负责对污 染源进行监督性监测的职责要求。因此各级环保部门应明确定位，履行职责，严格管理建设项目竣工环保验收工作，下达竣工验收计划并委托有关机构实施竣工验收监测，不宜实行建设
8、项目法人委托制，从源头上把住建设项目投产环保准入关。2.2 强化对建成项目试生产和验收的监管各级环保部门应按照“分级审批、属地监督管理”原则，加强对辖区内建成项目“三同时”制度落实情况的监督检查，清查未通过环保验收的试生产项目，监督、督导超期试生产项目限时向有审批权的环保部门申请完成竣工环保验收；对于故意减少环保投资，漏上和缩小污染防治设施规模或不按规定配建到位，以及未经环保部门验收擅自投入生产或使用等违反“三同时”制度的建设项目，不姑息迁就，严肃依法查处并追究责任，或按审批权限及时报告上级环保部门；对符合竣工环保验收条件的，及时组织验收监测；严把验收监测关 ，明确验收程序、职责、标准；对达不
9、到要求的，一律不予验收合格，并 责令限期整改；将严格控制新建项目的污染物排放和总量控制要求贯穿于验收监测过程中。2.3 建立建设项目验收监督管理评估机制建设项目的监督管理是一项错综复杂的系统工程，技术含量高，周期长，环节多， 程序复杂，需要环评、监测等部门严格按照规定的程序、技术规范做好相关工作，才能 科学、高效地实施好监督管理的重任。“无规矩不成方圆”，各级环保部门应建立和落 实项目监督管理责任制，实行对项目的环评审批、试生产（运行）和竣工验收监测的全过程跟踪评估，纳入监督管理的重要内容。首先是严把验收监测质量关，防止建设项目竣工后成为超标排污的新污染源。验收监测是反映建设项目环评审批和“三
10、同时”执行结果的标志，是建设项目监督管理的技 术依据，对预防和减少环境影响起到至关重要的作用。验收监测在作为建设项目“三同 时”管理技术依据的基础上，环保主管部门应对竣工验收监测的组织形式、验收程序、 验收标准的执行情况及结论等进行监督检查，考核评估验收监测工作成效。发现有违反 国家规定的或质量不合格甚至弄虚作假行为的，应当责令监测单位进行整改，降低或取 消其验收监测资质。二是尽快实行环境影响评价后评估制度。环境影响评价法实施以来，对抑制“两高 一资”项目无序扩张，保护生态环境起到了积极有效作用。但由于环评体制和机制尚不完善，且不少建设单位环保意识淡薄，项目投产后出现了超标排放、严重污染环境等
11、问 题。环境保护主管部门可依据验收监测结果，结合建设项目正式运行后的污染源监督监测数据，对建设项目的环评质量和落实效果予以评估，落实责任追究制，作为完善建设 项目的监督管理的一项重要环节。三是拓展验收监测数据使用范围，建立常态排污监控机制。验收监测是在建设项目 竣工后生产负荷、环境设施正常运行下实测的结果，代表了该建设项目常态下的污染物 排放水平，可以作为新建企业日常环境监管、核定企业排污总量指标，发放排污许可证等方面的依据。因此，可依据验收监测结果，建立企业常态排放水平和总量指标管理台 帐的纸制和电子档案，结合污染源在线自动监测系统的实时监测数据，对排污企业偏离 正常生产、治污状态下的排放情
12、况进行监控，及时调整数据，实行动态管理，有效控制排污企业偷排偷放、超标排污的环境违法行为。2.4 慎重推行验收监测向社会机构开放建设项目监督管理是环保部门的法定职责，竣工环保验收监测是污染源监督性监测 的重要内容，是防止污染物超标排放和实现总量控制的最后一道“闸门”。 各级环保部门应建立健全各项建设项目监督管理机制并严格把关，其所属环境监测站严格按照规定 负责组织实施竣工环保验收监测，为政府监管提供技术支持是环境监测份内的工作职责。在当前验收监测管理配套规章制度不健全，社会服务机构技术水平参差不齐，建设单位 对环保认识自律性不强的情况下，不宜将验收监测盲目推向市场，防止建设项目监管制度性的失责
13、。第一，明确以验收监测工作以各级环保部门所属的环境监测机构为主，分级承担， 各负其责；如果同级环境监测站不具备验收监测能力，则由上一级环境监测站负责组织 实施。第二，强化责任意识，慎重推行非环保系统环境监测机构和社会第三方机构承担 验收监测工作，选择少数监测能力和技术水平较高的社会服务机构进行试点；建设项目管理职能部门应对其允许涉足的行业范围与相应地责任追究作出明确的规定，并委托所 属环境监测站对其验收监测质量进行审核，确保验收监测工作质量，不符合规定的监测报告，不得作为环保部门项目验收的依据。第三，随着社会经济发展的阶段性变化和企业环保责任意识的提高，坚持在恪守政府职责的框架下对验收监测机构
14、社会化要求作出 相应的变革，在国家和省级环境保护主管部门统一管理前提下，逐步形成环境监测机构和社会服务机构共同承担的良性发展格局，主动适应时代进步的要求。2.5 加强验收监测机构管理建立验收监测机构等级资质认可和人员持证上岗制度，提高建设项目验收监测准入 门槛。依据国家对建设项目进行分级管理、分级验收的规定，对验收监测单位实行分国 家、省、市、县四级管理。除各级环保部门所属环境监测站具有同级审批权限建设项目 验收监测的资格外，非环境保护部门所属的环境监测业务机构和社会服务机构，根据其 技术能力、仪器装备、人员素质和质量管理水平，经省级环境保护部门认定考核合格者， 颁发相应的验收监测等级资质。获
15、得等级资质的验收监测机构受环保部门委托，可从事 本级及以下所规定范围内的验收监测工作，并接受所在地环境保护部门所属环境监测机 构的监督检查。验收监测应实行持证上岗制度，监测人员要获得省级环境保护主管部门 颁发的资格证书。建立验收监测工作的监督考核机制，保证验收监测质量。对获得验收 监测资质的机构，所在地环境保护部门所属环境监测机构应定期组织监督检查，并结合 建设项目投产运行后的监督性监测结果，考核评估验收监测工作成效。发现在验收监测 中有弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊行为的，建议省级环境保护主管部门依照有关规定责令监测单位进行整改，降低或取消其验收监测资质。2.6 提高验收监测机构内部管理水平各级验收监测机构应结合环保竣工验收要求变化的特点，进一步细化完善验收监测 专项工作制度。一是严格执行验收监测资料提交制度，验收监测机构收到委托书后，凡 是建设单位未按规定要求提供资料不全或虚假的，应在送交单上签章和注明日期。二是 建立验收监测条件责任认可程序，验收监测机构在进行现场踏勘调查时，要认真对照环 评报告书（表）和批复的要求，初步判断是否具备验收监测条件。如发现项目实际建设 中有地址变更、产品或工艺重大调整、生产规模大幅增加、燃料类型改变、污染防治设 施未建、项目建设周期超过五年以上等原则性变化的，均须进行勘查登记并要求建设单 位责任人签章，明确责任；
