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1、我国土地资源立法的重大发展1998年土地管理法评析 我国土地资源立法的重大发展-1998年土地管理法评析 1998年8月29 日第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的中华 _ _土地管理法于1999年1月1日施行（以下简称新土地管理法）。新土地管理法计8章86条，与1988 年的土地管理法（以下简称旧土地管理法）7章57条相比，不仅编写体例， 纲目结构更趋合理，而且内容也作了相应的调整和充实。本文拟从修订后的土地管理法内容的变化、发展入手，全面探讨我国土地资源立法发展的成就，试图对新土地管理法进行评价。 一、新土地管理法以促进 _可持续发展为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求 土地是
2、人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如 _所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强 _珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。如旧土地管理法开宗明义地指出：“为了加强土地，维持 _公有制，保护、 _土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应 _现代化建设需要，特制定本法。”但是，旧土地管理法由于过分强调土地资源保护、 _、利用都必须适应 _现代化建设需要，没有从根本上揭示
3、合理地保护和利用土地资源与 _持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地 _，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕 _骤降，环境污染严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了影响 _现代化建设的新的制约因素。因此，新土地管理法及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、 _土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进 _的可持续发展。”它与1988年土地管理法适应 _现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与 _协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利
4、益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。 新土地管理法是我国 _实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：区域人地系统调控与区域可持续发展， _大学学报（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月， _里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展问题的纲领性文件21世纪议程，从而使可持续发展思想成为全球性 _承诺。1994年4月， 我国 _亦正式发表了中国资源、环境发展问题 _中国21世
5、纪议程，宣告我国 _已开始实施可持续发展模式。新土地管理法明确地把“促进 _可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的土地管理法。从而使土地管理法成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。 新土地管理法把“促进 _可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从 _观点看，欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和 _其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革
6、开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、 _利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进 _持续稳定增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进 _可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合 _市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新土地管理法关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。 二、加强土地利用总体规划管理，
7、切实保障有限的土地资源的 _利用和 _的协调发展 土地利用总体规划是指县级以上 _ _为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、 _条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方 _调控、管理土地资源 _利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧土地管理法规定：“各级 _ _编制土地利用总体规划，地方 _ _的土地利用总体规划经上级 _ _批准执行。”这一规定虽然要求各级 _应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。
8、有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类 _区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地 _，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：中国房 _法实务全书，今日中国出版社1994年10月版，第120页。 ）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进 _可持续发展，新土地管理法实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成
9、及其编制程序作了明确的规定。 1、土地利用总体规划编制的依据和原则。 新土地管理法第17条规定：“各级 _ _应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与 _复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为 _持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用
10、总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级 _ _编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市 _ _编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 2、土地利用总体规划的构成。 土地利用总体规划是各级 _根据 3、土地利用总体规划的编制程序。 根据新土地管理法规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级 _编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件
11、，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级 _度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报 _批准；县、市级 _ _的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市 _ _批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级 _ _授权设区的市、自治州 _ _批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。 三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的 _利用 实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新土地管理法第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根
12、据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级 _ _必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新土地管理法将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新土地管理法规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇 _ _编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用
13、地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。 耕地保护是新土地管理法的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对 _可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地 _不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：土地管理法手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成
14、为当务之急。新土地管理法确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。 1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市 _ _应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由 _责令其在规定期限
15、内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。 2、国家实行基本农田保护制度。依照新土地管理法， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经 _有关主管部门或者省级以上地方 _ _批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五） _规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由 _批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上 _ _无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经
