《村镇规划及管理调研报告》

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1、村镇规划及管理调研报告全市村镇规划管理职能于由市建委移交市规划局 后，为深入贯彻党的十六届四中全会提出的五个“统 筹”工作精神，全面掌握全市村镇规划管理工作情况， 分析问题，加强管理和指导。按照市规划局党委的统 一部署，自3月中旬，市规划局副局长带领办公室、 规划科有关人员赴全市五区三县就村镇规划、规划管 理工作进行了广泛深入地调研。调研组先后走访了五 区三县的Ixxxx镇、1xxxx个村庄，与各区县、乡镇、 村的负责同志和具体从事村镇规划管理工作的人员进 行了深入细致地交流，并在区召开了有分管区长和各 乡镇分管乡镇镇长参加的座谈会，就如何加强中心城 区的村镇规划建设工作进行了讨论。现将有关情

2、况报 告如下：一、全市村镇规划管理工作的基本情况全市市域总面积593xxxx公里，市域总人口41xxxx人，共有16处工矿区，84处乡镇，316xxxx 村庄，其中建制镇76处。近年来，随着经济社会的不 断发展，全市村镇规划、规划管理工作取得了较为显 著的成绩。一是各级党委、政府十分重视村镇规划建 设工作，把加强村镇规划建设摆到了农村经济社会发展的战略位置来抓。1987年市委、市政府立足于我市 组群式格局的实际，提出了 “总揽城乡经济全局，充 分发挥优势，城市支援农村，农村服务城市，实现贸 工农全面发展的战略”，将村镇规划建设，特别是小 城镇规划建设做为城乡一体化，缩小城乡差距的重要 内容，根

3、据中央、省关于加快村镇建设的有关精神， 市委、市政府出台了关于加快小城镇建设的实施意 见。各区县和部分乡镇也制定了关于加强村镇规划 建设管理的有关规定，有的区县确定了小城镇规划建 设管理目标责任制，每年与乡镇签订目标责任书，并 作为年度政绩考核的重要依据，充分调动了乡镇、村 编制和实施规划的积极性，全市村镇规划、规划管理 工作进一步加强。二是市建委在加强对全市村镇规划 指导和管理力度的同时，于XX年编制完成了市小城 镇发展与布局规划，立足于组群式城市特点，对全 市各小城镇的功能定位、规模等级、结构等级、空间 布局等重新进行了分析研究，确定了各区县城区中心镇一般镇中心村基层村的规划体 系，突出了

4、中心镇在村镇规划工作中的龙头地位，同 时对村镇规划的几项主要指标进行了界定，为全市村 镇规划的修编和促进城乡的协调发展打下了良好的基 础。三是各乡镇均设立了规划建设管理机构，省、市 级中心镇驻地的总体规划已基本调整完善，大部分委 托高等院校或省、市规划设计研究院编制，规划起点 较高；个别经济实力较强的“明星村”聘请有资质的 设计单位编制了村庄规划，并基本按规划实施。全市 城镇规模逐步扩大，城镇化水平逐步提高，布局有所 改善，对农村经济的辐射能力和带动能力逐步形成， 基础设施和环境逐步改善。全市城市化水平达到4xxxx，比“八五”末增长xxxx百分点，城市化进程 明显加快。全市xxxx区县中有x

5、xxx区县被评为全省 村镇建设先进区县，XX年11月，全省村镇建设经验 交流会在我市召开。二、存在问题近年来，我市村镇规划管理工作虽然取得了较为 显著的成绩，但由于面广量大、细统复杂，再加上区 县与区县、乡镇与乡镇、村与村之间发展上的不平衡， 全市村镇规划、规划管理工作仍然存在一些问题不容 忽视。规划编制整体上滞后。一是区域范围内缺乏系统、 科学的城镇体系规划。许多区县中心镇以下的乡镇建 设重点模糊，其发展布局缺乏宏观调控手段，各乡镇 的规划自成体系、各自为政、随意性较强，许多小城 镇个性单一、盲目照搬，以至于大部分小城镇功能结 构、产业结构、平面布局和建筑设计单调雷同，难以 形成自己的风格。

6、二是除中心镇以外乡镇驻地总体规 划大多是1992年以前编制完成，许多已超出规划年限 而没有及时进行修编，对建设的实际指导作用不大 大部分没有控制性规划和修建性详细规划，许多建设 只能在总体规划的指导下进行，导致绿地率、容积率 等技术指标无法控制和落实；基本上没有排水、排污、 供水等专业规划。三是规划基础资料薄弱，地形图等 规划资料严重缺乏。四是相当一部分村庄没有编制规 划；部分村庄有规划，但大多为1992年以前编制，而 且大部分为无资质的设计单位设计，现已不适应建设 需要；有的近几年虽然编制了规划，但未经法律程序 审批，没有法律依据，再加上由于技术、资金、时间 等方面原因，村庄规划编制的深度不

7、够，大部分只有“一书两图”，操作性不强，难以实施。五是规划编制 经费困难。许多村镇特别是偏远地区的村镇财力非常 有限，再加上村镇建设配套费在许多乡镇已取消，村 镇规划的经费无保障，许多村镇无力投入资金编制规 划。乡镇规划管理较弱，违法建设工程屡见不鲜。一 是乡镇一级大部分设有“建设土地环保所”等机构， 但是一个机构承担规划、建设、土地、环保、交通等 多个部门的职能，多数力量不足，基本上是兼职，而 专业人员基本上没有，专业素质低。大部分为自收自 支事业单位，人员工资无着落，机构运转艰难，这对 于量大面广任务艰巨的村镇规划建设管理来说，非常 不适应。二是乡镇没有规划建设的执法权，对于出现 的违法工

8、程，申请上级部门或法院执行的周期一般较 长，对于建设周期较短的违法工程在管理上常常感到 无能为力。三是未批先建、少批多建等现象较为严重。 许多乡镇驻地工业园区、公建等建设项目，大多是在 办理土地征用手续时受土地部门办理程序的制约，才 到规划建设部门补办规划建设手续，而不需要新办理 征用土地手续的建设项目，基本不办理规划建设手续。 许多村庄规划实施和管理力度不大，不少村干部对村 庄规划建设认识不够，不按规划的要求建设，随意性 太大，再加上许多村干部更换频繁，规划实施缺乏连 续性。村民建房，按规定应先有规划建设部门办理选 址意见书和村民建房许可证，但大部分建设是在办理 土地手续时补发该证，村庄建设

9、管理无序。规划建设档次较低。受规划滞后及资金、观念、 产业等诸多因素的影响，我市村镇规划建设的档次普 遍较低。许多乡镇市政基础设施如供水、 排水、供暖、 镇区道路、垃圾处理等建设严重滞后，村镇有新房无 道路，有道路无排水等现象普遍。许多小城镇仍然走 不出二、三层楼和沿路“走廊式”建设的格局，使小 城镇难以形成较高档次的绿化、美化、亮化，人居环 境和生活质量不高。三、几点建议村镇规划是村镇建设的龙头，是村镇建设管理的 依据，事关建设的全局，必须采取切实措施抓紧抓好， 充分发挥规划对村镇建设的调控作用，通过高起点规 划、高标准建设、高效能管理引领村镇的建设与发展。继续抓好村镇规划的编制。1、进一步

10、完善全市市域城镇体系规划和城镇建设 规划。强化市域城镇体系规划对全市村镇规划建设的 指导作用，从全市市域的整体出发，统筹考虑城镇乡 村规划的协调关系，打破行政区域界线，优化各区县 城镇的总体布局和规模，进一步撤并规划过小、不具 有集聚辐射功能的小城镇，重点建设中心镇，突出中 心镇在农村地域经济、文化发展中的功能地位，统筹 安排区域设施，避免重复建设，优化配套基础设施建 设和公共设施建设，积极引导乡镇企业向工业小区集 中，住宅向生活小区集中，引导村镇合理布局和协调 发展。2、进一步加快小城镇总体规划的修编工作， 提高 小城镇规划建设水平。小城镇作为最基层的城市居民 点，是联系城市与乡村的纽带，是

11、广大农村一定区域 范围内的中心，小城镇规划应体现有别于城市的特点， 用区域的观点，加强对城镇经济社会发展条件的分析， 准确地根据城镇性质在市域城镇体系规划的指导下， 科学合理地确定城镇的人口和用地规模，挖掘城镇自 然的、历史的和地方的特点，通过精心的规划设计， 形成具有时代感和有地方性特色的小城镇风貌，塑造 鲜明的小城镇特色。3、进一步加强小城镇详细规划的编制工作，制定 小城镇规划管理技术规定，提高小城镇品位。以往由 于小城镇详细规划的覆盖率不高，对群众建房缺乏有 效地控制指导，建房随意性较大，是造成小城镇面貌 雷同，缺乏特色，建设品位不高的重要的原因之一。 应强制性规定小城镇近期建设区域必须

12、编制控制性详 细规划，划分控制地块并提出各种地块建设控制要求， 对于近期有建设和旧城改造项目的区域，影响城镇景 观的重点区域、工业小区、居住小区必须编制修建性 详细规划，指导具体项目建设，没有编制详细规划的， 不得安排和批准项目建设。要结合控规的编制成果， 制定区别于城区的小城镇规划管理技术规定，落实各 项规划管理技术指标，作为村镇规划管理的依据，指导小城镇建设。4、加快村庄建设规划的编制。要分期分批地组织 村庄编制新一轮规划，在编制中一定要聘请有资质的 设计单位和测绘单位测绘现状地形图和编制规划，注 重规划编制的深度和规划基础资料的收集。规划编制 完成后，要经主管部门审查，并经村民代表大会讨

13、论 通过后按程序审批。5、切实加大对村镇规划编制经费的投入。可制定 政策实行“以奖代补”的方法，鼓励和支持村镇的规划编制。建议市里每年列支20xxxx元专项资金用于村 镇规划编制，区县、乡镇每年也要相应地列支部分专 项资金。建议在全市范围内继续收取村镇建设配套费， 可采取市、区县、乡镇按一定比例分成的办法，分别 列支部分专项资金用于村镇规划编制。力争用 4-5年 的时间，完成全市村镇规划的修编工作，为村镇的高 标准建设提供科学依据。小城镇规划建设要因地制宜，分类指导。小城镇 的发展与经济增长和产业依托、环境等息息相关，在 发展上应摆脱框框，重视地方特色与地方资源的规划， 发挥小城镇本身特有的环

14、境优势和资源优势，形成多 功能多样式的发展模式。切实加强小城镇模式的研究 和分析，制定出台相关政策，因地制宜，分类指导小城镇规划建设。1、应大力扶持区位重要、经济基础较好的重点镇 建设。如区镇、区的镇、县的镇、县的镇等卫星乡镇， 地处相对偏远，远离中心城区和各区县的区域中心， 现已具备一定的产业优势和经济基础，对周边村庄发 展具有较强的辐射力和带动力。此类乡镇在规划建设 上应充分放权，给予优惠政策，大力鼓励其快速发展。2、对于近城区的郊区镇应尽早纳入城区管理。如 的镇、区的镇、镇、镇、区的镇、区的镇、镇、开发 区的镇等，目前虽是建制镇，但已基本与城区相连，此类乡镇不能再按建制镇来相对独立地规划

15、建设，而 应及早纳入城区，按城市标准进行统一规划建设管理， 使之功能定位、设施配套与城区相衔接。特别是对于 中心城区与城市组群之间的村镇建设问题，按照市委、 市政府中心城区西扩、北延、东联、南接的总体要求， 今天的村镇就是明天中心城区的一部分，在进一步深 化完善全市市域城镇体系规划的基础上，应尽快专项 编制中心城区与周边城市组群之间的区间规划，合理 引导区间村镇的规划建设，切实避免造成重复建设或 影响城区功能布局等现象的发生。3、对于风景区和自然保护区应严格控制发展。 如: 区的镇、区的镇，在区域范围内，发展上具备一定优 势，但是从全市市域范围来看，源泉镇地处孝妇河的 上游，为大武水源地的主要

16、水源补给区，直接为中心 城区及、区等供应生活生产用水；镇地处水库库区， 为全市重要水源保护地和旅游度假区，从保护全市水 源地和风景名胜区的角度出发，必须限制其膨胀发展。4、对于中心镇所辖村庄、中心村周边村庄和地处 偏远基础较差的村镇应适当控制其发展，积极引导其 向中心镇、中心村发展。目前，随着城市化进程的加 快，全市农村人口根据其经济实力和社会条件的不同， 正不同程度的向中心城镇、城市聚集，再加上计划生 育政策的实施，农村人口出生率逐步下降，村庄人口规 模正在逐步减缩。在这种情况下，在加快中心镇建设 的同时，对于中心镇所辖村庄、中心村周边村庄和地 处偏远基础较差的村镇应严格控制其发展，原则上不 再编制规划，不再审批规划，适当控制其建设活动。 中心镇所辖的村庄新建工厂，原则上应停止审批，停 止镇区居民分散建设住宅，停止地处偏远基础较差村 庄的住宅建设。应制定相关优惠政策，结合旧村改造 和“空心村”的治理，进行迁村并点，积极引