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1、扶贫资金效益审计的思考与探索j大贫资金是国家为了扶持老少边穷地区，改善人民的生产、生活条件，完善基础建设，以达到基本解决贫困地区人民的温饱问题的资金。这是国家用丁农业投入的重点项目，这些资金的投入，不仅改善了贫困地区人民的生产生活条件，加速了脱贫致富的步伐，同时也为促进农业生产结构的调整，增强抗灾防御能力，加快贫困地区的资源开发和经济振兴奠定了良好的基础。而对扶贫资金的审计也是农业资金审计的重中之重。现结合河南省洛阳市审计屙多年来的审计实践，谈谈对扶贫资金审计的思路和审计探索。自1997年起，为了进一步管好用好这项资金，根据审计署的安排，我们对扶贫资金进行了连续审计，审查中发珊，在资金的管理使
2、用中存在着挤占挪用和资金使用质量差及损失浪费现象等，主要问题如下。(一)挤占挪用使扶贫资金失去了扶贫的意义。扶贫资金是由国家拨款，省、市、县按比例进行配套，主要集中用于国家级贫困县的修路、架桥、通电、建校等扶贫项目。通过对扶贫资幽口李雅红河南省洛阳市审计局金的追踪审查，我们发现在资金的投放、使用过程中，挤占挪片j现象普遍存在。主要原因：一是资金的管理部门为了自己的利益，在资金的下拨过程巾，以提取项目前期费的名义，截留部分扶贫款，用于部门的费用开支，致使资金被白白耗费掉。二是一些贫困地区的主管部门，在资金计划批复后，无视扶贫资金的使用规定，擅自将资金挪作他用。三是一砦资金使用单位，在得到扶贫资金
3、后，不是按照计划将资会用于扶贫项目，而是将资金随意支用，致使真正的扶贫项目难以实施。(二)项目选择不当，造成资金的损失浪费。扶贫资金的立项申报，是由县扶贫主管部门从E报的项目中筛选、考核，经省扶贫主管部门批复后实施。通过审计我们发现由于种种原因，在资金的安排巾存在着项目选择不当，甚至有空项目、假项目等现象。主要原因：一是一些贫困县资制庠形同虚设，每次申报项目时，时间仓促，缺乏科学论证，使得部分项目建成后，因不切合实际而被闲置，难以发挥效益。如某县投资325万元建成的提灌站，因项目过大，运行成本高，无法投入运行。二是一些部I为了得到扶贫资金而多头申报，造成蕈复投资。三是一些贫困县只重视资金的获取
4、却不重视资金的扶贫效益。(三)资金使用不当管理不完善。严重影响扶贫资金的使用效益。在扶贫资金的使用过程中，由于一些单位缺乏科学的管理手段和经营措施，致使一些资金使用后却无效益可谈。如有的企业，刚刚建成生产线，就迫不及待地建办公楼，使资金被大量占用，难以周转流动，生产一年后就关闭停产。又如，有的企业，投资80万元建厂后，因缺乏技术，仅牛产四个月就被迫关闭停产，使得设备闲置，资金浪费。还有的部门，缺乏对市场预测和分析，就盲目上项目，投资舳万元养猪，因市场萧条仅建了一个猪圈就被迫停建。像这样，由于缺乏技术和引导而盲目投资，只能使资金被白白耗费。(四)扶贫到户资金。投放容易回收难。1997年以来开始实
5、施扶贫款小额到户，到户资金量大，覆盖面广，每份数额小。到户资金的实施，使一部分农民得到了扶持，由此而走上了致富之路。但对于大多数的债困户，由于到户资金管理中缺乏指导和引导，仅靠小额贷款难以改变其贫困状况。一方面是扶贫贷款投放中宵假扶贫的现象。住扶贫 !塑是基!塑贷款到户投放过程中，些村干部利用职务之便，把应投放给贫困户的资金，投放给自己的亲朋好友，致使真正的贫困户难以受益。另一方面由于贫困户本身缺乏技术，缺乏指导，到手的资金却未能有效的利用。在农村，真正的贫困户，大部分是那些家庭负担重，个人缺乏一技之长的人们，发放到手的扶贫资金却不知道该怎么利用。有的为家庭急需，用于建房、看病，甚至用于弦子上
6、学、结婚等，视扶贫款为救济款，失去了扶贫的意义。还有一方面就是一些个别的乡村，在到户资金的发放时，让贫困户签借据，扶贫款却由村干部领取，集中使用。有的违背群众意愿，购置一些经济林苗子，发放到户种植。或以贫困户人股的形式，建些养殖、种植公司。其出发点或许是好的，想帮助贫困户搞一些项目，带动群众走上致富之路。但由于种种原因，发到户的树种，不仅比市场价高，且因地域影响和技术因素，未能达到预期效果，使农民满肚子怨气。而建市的公司，未开张便关门大吉，受骗上当的依然是贫困1rL，大大挫伤了百姓的致富信心。由此，影响的不仅是扶贫的效益，同时令人担忧的是扶馈贷款的到期回收，贫困户未见资金而出具的借据，款该由谁
7、来还，这不能不令人担忧，截止2002年底，我市某县到户资金回收额363万元，仅占应回收额的638。f五)扶贫瓷金下拨迟缓，影响了扶贫项目的及时实施。扶贫项目的上报大部分在每年的下半年，而资金的f、拨却在第二年的下半年，有的甚至到第i年年初才能全部到位，其间间隔达一年之久。原因一方面是资金由中央至省至市至县，逐级下拨需要一段过程，每一个环节稍有迟缓，便影响到项目的及时投放。另一方面是一些管理部门要求项目资金使用单位，先干工程后拨款，或按工程进度拨款。由于只重视了资金的管理而忽略了项目_上程的管理，有的T程因进度慢，有的工程因乡、村无资金能力先干工程，致使资金难以及时位，影响了工程的及时实施，甚至
8、失去工程的最佳实施时机。(六)配套资金难以落实，影响了项目的预期效益。对贫困县而言，由于经济条件差，财政资金紧，落实配套资金的确有一定的难度因而大部分县在配套资金的落实上难以按计划配足。但也有个别县，领导扶贫意识淡漠，存有能力的情况下，有钱搞基本建设，建办公楼，购小轿车，却未落实配套资金，使得项目工程受影响，难以达到应有的扶贫效益。(七)乡村级财务管理比较混乱。亟待加强从审计抽查的项目单位看，大部分项目的工程是由乡政府和各村自己进行承建，而在村级的财务管理上，有的县实行了村账乡管，有利于资金的监督使用。但还有一部分县末实行统管，在村级财务管理中存在着违纪隐患。主要问题有：第一，白条查而不绝。如
9、在某县，抽查5个乡镇，抽查资金1361万元，其中有白条支出353万元，占抽查资金的26。造成白条的原因一是部分乡里的领导对此问题不够重视，总认为一些小额的支出，有条子人账就可以了。二是一些乡村级的项目工程，是由村里的群众自己承担建设，一方面可以节省资金，保证工程的质量；另一方面可以觯决群众自筹资金的难题。如某县修建的四级砂石路，全长18827公里，乡里采取一次性包工包料，把工程承包给沿路各村，各村又把工程包到农户，料物包干，超支自负，节约归己，由此调动了群众的积极件原计划投资305万元，实际投资19835万元，节约资畚107万元。由于是农户承包的工程，无法取得发票，因而拿部为收据人账。第二圆票
10、问题。圆票就是把资金使用过程中发生的白条子，到当地的税局更换成发票。圆票问题的存在一方面说明村级财务人员票据意识提高了，对发票的取得已gl起人们的重视。但另一方面也带来个弊端，一张发景掩盖了资会支出的真实性，难以看到原始的支出凭摧。而目这些票据往往是大票据，如某县人蓄吃水项目支出50万元，支出依据为一张50万的发票和承包合同。囡承包单他为村级工程队，审计时已无账可查。第三，现金管理松懈。从对各县审计抽查的情况看，在扶贫资金使用的各项目单位，普遍存在着以大额现金支付工程款的现象，有的金额高达20万元，严重违反了现令管理条例，也为些违规违纪行为提供了方便。造成夫量现金流动的原因：一是由于农业银行精
11、简机构，致使大部分乡村的农行代办点被取消。如某县原有乡农行机构16个，现已削减为8个，减少J一半，这样使得部分乡财政所，为了方便用款而大量使用现金。二是有些乡村的建筑工程队和村级蜊款单位没有开立账户，使得资金无法进行辖账。第四，依然存在着片片账和袋袋账的现象，扶贫工程也建了，资金也投人使用了，但由于财务管理混乱，让人难以相信它的真实性，不利于发挥资金的使用效益。针对扶贫资金管理使用中存在的种种问题，我们如何才能从监督塑堂 和服务的角度，查的深，查的透，查的细，既查出其存在的弊端，又提出可行的改进建议，体现出效益审计的效益来。在此我想谈谈我局的做法，以共蚓探索效益审计，为管好用好扶贫资金，发挥审
12、计的监督作用。一)拓宽审计思路，把握好政策审计关。扶贫资金属于国家的政策性资金，在资金的使用上具有严格的规定，计划性强。在进行审计的过程中，我们没有把视野仅仅停留在账簿上，而是结合实际情况，拓宽审计思路，从政策的高度上去衡量资金的使用效益。如：按照河南省1997年扶贫贷款的使用规定，扶贫贷款的投放要达到到户70，用于种养业70，禁止将扶贫贷款盲目投放到企业。为此我们对市农业银行所属的106个营业所1997年至1999年6月30日的全部贷款借据进行了审计，其工作量之大，审计工作之细致出乎农行的预料。通过审查借据，我们澄清了全市投放贷款的实际数量，查出了短期贷款、提高贷款利率、贷款投放到户额过低、
13、资金用项不符合政策要求、未达到双70等不合理现象。同时，对于个别县将扶贫贷款投放到造纸厂，小加工企业等国家明令禁止的五小企业的问题，我们都从政策的角度去衡量和考核，受到了被审计单位的欢迎。二)改变审计方法顺着资金的流向追踪审查。由于扶贫资金数额大，且具有从中央拨至省，自省拨至市，自市拨至县然后由县拨至乡、村使用的流动特点。我们结合这一特点，顺着资金的流向，抓住资金的主要脉络，逐层逐层的解剖，对大的资金用项和有疑点的资金用向，采用一竿子“查”到底的追踪审计方耻法，把问题查的清，查的明，不留审计遗憾。并把握住资金管理和使用的各个环节，从而保证了审计的工作质量，减少了审计的风险。实践证明采取追踪审计
14、不失为一个好办法。(三)点面结合审查，有利于提高审计的质量和效益。扶贫资金所涉及的部门多，覆盖面大，资金使用分散，要把每一个县的资垒自J、而上全部审查，我们既没有时间，也没有那么多的人力。但还要查深查透，保证审计的工作质量，为此我们采用点面结合的办法进行审计。对市县两级资金实行全面审查，对乡村两级可根据实际情况进行全查或抽查。如：我们根据审计扶贫贷款的需要，尽管全市的贷款借据量大，审计工作比较繁杂，我们还是采取了全面审查，摸清了农业银行的家底，保证了审计的需要。而对扶贫到户的资金是否属实，因要一一核对贫困户花名册，耗费时间长，工作量大，我们采用了抽查的办法，一个县抽查一个镇，从而查出了，个别乡
15、镇将扶贫款投放非贫困户，而真正的贫困户未能得到扶持的现象。这样即把握了资金全面管理的质量，义掌握了资金运用点上的实际状况，点与面结合审查，既查出了存在的l刈题，又考核r资金使用的整体效益。(四)审查资金与抽查工程相结合，有利于考核资金的使用效益。审计过程中，我们发现有的县只重视资金的下拨，却忽略了工程的进度和质量，还自的县只重视工程却忽略了资金的管理。为此，我们在审计巾把资金与工程结合审查，重在审查资金的使用效益。如：有的项目资金看似都用到了工程上，实际的工程却与投入的资金量不相吻合；还有的项目其工程与资金的规定用向不相符，小看工程往往难以发现。因此，在审查两项资金时，必须结合审查情况，抽查一
16、部分项目工程，进行实地查看。查资金与看工程结合进行，有助于了解资金的使用效益。(五】审计工作要体现出依法审计，服务大局的审计工作原则，注意做好信息的反馈工作。审计工作不仅仅是查问题、找毛病，还要从问题中寻找存在的原因，从毛病中寻找改进的措施和纠正的办法。要寓服务于审计监督之中，以提高审计工作的效益。我们的具体做法是：第一，注意搜集资料，善于分析，为宏观决策提供可靠的依据。我们在审计中，通过对各县扶贫贷款投放实体的抽查，汇总后发现1997年扶贫贷款的投放质量比较差。我们抽查1997年贷款使用的企业35家，其中“公司+农户”模式的企业有21家，通过对这21家企业的审查，分析经营效果好的经验，找出亏损、停产的原因。1997年扶贫贷款的投放原则是推行“公司+农户”的扶贫模式，实行生产、销售、服务一条龙，以公司为中心带动农户，走共同富裕之路。但由于一些县未结合当地的实际情况，盲目地上公司，出现了些挂靠政府部门的空公司。致使资金管理混乱，使用不当，严重影响了资金的使用效益。为此我们向县市农业银行以及扶贫主管部门提出了
